VII SA/Wa 726/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowa uchylenia postanowienia skargę oddala Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...] Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiające uchylenia we wznowionym postępowaniu postanowienia ostatecznego tego organu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] na wniosek A. H., działającego w imieniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], wyraził zgodę na odstąpienie od obowiązku wymienionego w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030) w odniesieniu do usytuowania drogi pożarowej w odległości mniejszej niż 5 m od ścian zewnętrznych części A i B budynku biurowo-usługowego z parkingiem podziemnym, zlokalizowanego przy ul. [...],[...],[...] nr dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] [...], obręb [...] pod następującymi warunkami: 1. Wykonanie w przestrzeni klatek schodowych K1B i K2A dostępnych od ulicy [...] suchych pionów wyposażonych na każdej kondygnacji w zawór hydrantowy 52. Na ścianie zewnętrznej każdego z budynków od strony ulicy [...] suchy pion zakończony będzie nasadą o średnicy 75 mm, umożliwiającą zasilanie instalacji wodociągowej przeciwpożarowej z samochodów gaśniczych; 2. Ochrona fasad części A i B instalacją tryskaczową; 3. Wykonanie ocieplenia kondygnacji nadziemnych od ulicy [...] użyta zostanie wyłącznie wełna mineralna. Na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], oparty na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., doszło do wznowienia postępowania, następnie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił uchylenia postanowienia kończącego wznowione postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ rozpatrując dopuszczalność wznowienia nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Ponadto, zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 896/12, w przypadku braku podstaw do uznania, że wniosek o wznowienie pochodzi od strony, brak jest podstaw do badania pozostałych przesłanek wznowieniowych. To postępowanie, w związku odesłaniem zawartym w art. 126 k.p.a., stosuje się odpowiednio do postanowień. Organ wyjaśnił przyczyny i procedurę wydawania postanowień w sprawie wyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach przeciwpożarowych oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej wydawanych przez komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej właściwego dla miejsca lokalizacji inwestycji. Wskazał, że postanowienia wydawane przez właściwych miejscowo komendantów wojewódzkich Państwowej Straży Pożarnej są ściśle związane z procedurą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane (t.j. Dz.U.2010.243.1623 ze zm.) nakłada na projektanta przy sporządzaniu projektu budowlanego obowiązek uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów (art. 20 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego), to jest m.in. z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U z 2003 r. nr 121 poz. 1137 ze zm.), które w § 4 określa, jakie projekty wymagają uzgodnienia. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań wskazanych w przepisach przeciwpożarowych dotyczących m. in. doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, wówczas zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Właściwy miejscowo komendant wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej dla miejsca lokalizacji inwestycji, stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji 16 czerwca 2003 r., w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej wydaje postanowienie w sprawie wyrażenia zgody, wyrażenia zgody pod warunkiem lub niewyrażenia zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określono w przepisach techniczno-budowlanych, w przypadkach wskazanych w tych przepisach oraz na stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej, w przypadkach wskazanych w przepisach przeciwpożarowych. Organ podniósł, że wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...],[...], obręb [...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie objętych inwestycją działek, z tego tytułu wywodzi swój interes prawny do posiadania przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu. Tymczasem stroną postępowania prowadzonego w sprawie wydawanych postanowień przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jest wyłącznie wnioskodawca, tj. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Jemu przysługuje także zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (§ 16 ust. 2 ww. rozporządzenia). Organ przywołał treść art. 28 k.p.a., wskazał, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle powyższego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zgodnie z orzecznictwem sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 grudnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1868/12) jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Ponadto organ wskazał, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. I to w tym postępowaniu wnioskodawca może ewentualnie oczekiwać ochrony własnego interesu prawnego. Zdaniem organu w świetle ww. argumentacji w sprawie nie zaistniała powoływana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – która dotyczy sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Po rozpoznaniu zażalenia [...] sp. z o.o., Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...] utrzymał wyżej opisane postanowienie w mocy. Organ drugiej instancji podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji. Wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania nie wpłynął od strony postępowania w rozumieniu § 16 ust 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu. Podkreślił, że organ może działać tylko w zakresie wyznaczonym mu przez prawo. W tym zakresie obowiązywały organ pierwszej instancji następujące przepisy: § 16 rozporządzenia w sprawie uzgadniania oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dróg pożarowych, który stanowi, iż postępowanie w tym zakresie prowadzone jest na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Stroną postępowania w takich przypadkach jest zatem właściciel, zarządca bądź użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu, którego obowiązkiem jest zapewnienie jego ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178 poz. 1380 ze zm.). Jest to osoba tożsama z adresatem ewentualnej decyzji z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wydawanej przez właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 i 1341). Innymi słowy stroną w postępowaniu administracyjnym odnośnie zapewnienia warunków zamiennych, dotyczących dróg pożarowych, jest osoba, która na podstawie przepisów ustawowych jest obowiązana do zapewnienia tych dróg. Przedmiotem postępowania, którego wznowienia żądano, było zbliżenie projektowanej drogi pożarowej do projektowanego budynku poniżej wartości minimalnej. Postanowienie organu wojewódzkiego w żadnej mierze nie nakładało obowiązków na właścicieli sąsiednich działek, nie odnosiło się również do ich obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Postanowienie nie naruszało praw własności, swobody dysponowania gruntem czy służebności przejazdu, tylko dawało wnioskodawcy podstawę do spełnienia jednego z wymogów ochrony przeciwpożarowej - a więc odniosło się do możliwości realizacji jego interesu faktycznego i prawnego. Dotyczyło więc relacji przepisy przeciwpożarowe – inwestor, rozstrzyganej na tym etapie postępowania jako kwestia cząstkowa, nie rozstrzygająca o istocie sprawy. Ponadto, odnosząc się do zarzutu zawartego w zażaleniu, że stosowanie przepisu § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dróg pożarowych odnosi się wyłącznie do obiektów istniejących w dniu ogłoszenia tego przepisu stwierdził, że zarzut ten jest bezzasadny. Przedmiotowe rozporządzenie w sprawie dróg pożarowych nie ogranicza stosowania § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia wyłącznie do obiektów istniejących. Ponadto organ nie zgodził się z twierdzeniem, że zastosowane rozwiązanie pogorszy ochronę przeciwpożarową. Organ pierwszej instancji określił bowiem trzy warunki, pod którymi zgadza się na zbliżenie drogi do projektowanego budynku. Zatem nie uczynił tego bezwarunkowo, lecz narzucił rozwiązania, które na mocy innych przepisów nie są wymagane w tego rodzaju obiekcie, rekompensujące fakt zbliżenia drogi pożarowej. Rozwiązania te w sposób istotny ułatwią prowadzenie ewentualnej akcji ratowniczo-gaśniczej (suche piony z zaworami i nasadami dla jednostek interwencyjnych straży) oraz ograniczą możliwość rozprzestrzeniania się pożaru po elewacji budynku (wykonanie izolacji z wełny mineralnej, ochrona elewacji instalacją tryskaczową). Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] marca 2014 r. złożyła [...] sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: a) art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej posiadający dodatkowo służebność gruntową drogową na działkach, które są terenem zamierzenia inwestycyjnego oraz przedmiotem postępowania w sprawie odstępstwa od wymogów dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego, o którym mowa w § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych nie jest stroną takiego postępowania; b) art. 7 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie wyjaśnieniu i nie wykazaniu by w sprawie zaistniały przesłanki zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, oraz bezkrytycznym oparciu się na przedłożonej przez wnioskodawcę ekspertyzie, w której znalazły się informacje niezgodne ze stanem rzeczywistym oraz charakterem inwestycji; c) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia przez organ istotnych dla sprawy okoliczności podniesionych przez stronę w toku postępowania, w tym w treści zażalenia; d) art. 15 k.p.a. poprzez odniesienie się w zaskarżonej decyzji do okoliczności, które nie stanowiły podstawy wydania postanowienia przez organ pierwszej instancji i nie były dwukrotnie rozważane przez organy administracji w toku instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację i podkreślając, że Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej w pełni podzielił stanowisko [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej, że brak jest podstaw do badania przesłanek wznowieniowych, jeśli nie wpłynęły one od strony postępowania, co ma miejsce w przedmiotowym przypadku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), rzeczą Sądu było dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Są następujące przesłanki , które uzasadniają powyższą tezę. I tak organ miał obowiązek wszcząć postępowanie, w związku z wnioskiem opartym na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Następnie, zasadnie we wznowionym postępowaniu dokonał oceny tego, czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Tym samym organ zachował wynikające z przepisów prawa i poglądów utrwalonych w orzecznictwie formalne przesłanki rozpoznania sprawy. W tym kontekście Sąd stwierdza, że nie są uprawnione zarzuty naruszenia art. 7, 107 § 3 oraz art. 15 k.p.a. Sąd zauważa, że organ drugiej instancji, po tym jak zasadnie odmówił skarżącej Spółce przymiotu strony, nie miał podstawy do rozważania zarzutów merytorycznych co do rozstrzygnięcia podjętego w ostatecznym postanowieniu. Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na sądową ocenę rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym postanowieniu. Sąd stwierdza - organy prawidłowo ustaliły, popierając to wnikliwym uzasadnieniem, że skarżąca spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu objętym wnioskiem o jego wznowienie. Tym samym, skarżąca spółka nie mogła skutecznie powołać się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie jest uzasadniony zgłoszony w skardze zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. Spółka podnosiła, że jest użytkownikiem wieczystym działki nr [...],[...], położonej w bezpośrednim sąsiedztwie objętych inwestycją działek oraz posiada ograniczone prawo rzeczowe na działkach, których dotyczy postępowanie, polegające na służebności przechodu i przejazdu przez nieruchomość inwestora. Spółka z tego tytułu wywodziła swój interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony. Sąd w pełni podziela stanowisko organów - stroną postępowania prowadzonego w sprawie wydawanych postanowień przez właściwego miejscowo komendanta wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jest wyłącznie wnioskodawca, tj. właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Jemu przysługuje także zażalenie do Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej (§ 16 ust. 2 ww. rozporządzenia). W świetle § 16 rozporządzenia w sprawie uzgadniania oraz § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie dróg pożarowych, postępowanie w tym zakresie prowadzone jest na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Stroną postępowania w takich przypadkach jest zatem właściciel, zarządca bądź użytkownik budynku, obiektu budowlanego lub terenu, którego obowiązkiem jest zapewnienie jego ochrony przeciwpożarowej, zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. nr 178, poz. 1380 ze zm.). Jest to osoba tożsama z adresatem ewentualnej decyzji z zakresu ochrony przeciwpożarowej, wydawanej przez właściwego miejscowo komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej w trybie art. 26 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1340 i 1341). Innymi słowy stroną w postępowaniu administracyjnym odnośnie zapewnienia warunków zamiennych, dotyczących dróg pożarowych, jest osoba, która na podstawie przepisów ustawowych jest obowiązana do zapewnienia tych dróg. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, treść art. 28 k.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Cechami interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Innymi słowy, interes prawny każdorazowo znajduje swoje umocowanie w powszechnie obowiązującym prawie, na podstawie którego jednostka może domagać się wszczęcia albo dopuszczenia do udziału w toczącym się już postępowaniu, ponieważ jego wynik będzie oddziaływał na sferę jej praw i obowiązków. Zdaniem Sądu, okoliczności powołane przez skarżącą spółkę – sąsiedztwo, służebność – nie stanowią o jej przymiocie strony w postępowaniu przed organem pożarowym, w postępowaniu objętym przedmiotowym wnioskiem o jego wznowienie. Postępowanie administracyjne nie dotyczyło interesu prawnego skarżącej spółki, nie rozstrzygało o jej prawach i obowiązkach. Podjęte rozstrzygnięcie dotyczyło praw i obowiązków innego podmiotu nie wpływało na prawa i obowiązki skarżącej spółki. Postępowanie dotyczyło zapewnienia warunków zamiennych, dróg pożarowych. Rozstrzygało li tylko z punktu widzenia ochrony pożarowej, żadne kwestie prawnorzeczowe, w tym dotyczące służebności obciążających działkę inwestora, nie miały i nie mogły mieć wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie. To inwestor, świadomy obciążeń, jakie spoczywają na nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym, musi tak zaprojektować inwestycje, żeby ta odpowiadała warunkom na gruncie nie tylko w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiada budynki i ich usytuowane, ale także tym wynikającym np. z obciążeń prawnorzeczowych. Polem do weryfikacji inwestycji punktu widzenia osób trzecich jest etap postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę, tu krąg stron wynika z art. 28 ustawy Prawo budowlane, który stanowi lex specialis art. 28 k.p.a. Zasadnie organy wskazały, na potencjalnie możliwy, dla ochrony jej praw, udział skarżącej spółki w charakterze strony właśnie w tym postępowaniu. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.