VII SA/Wa 727/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2015 r. sprawy ze skargi J W na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. ([...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku J W z dnia [...] stycznia 2014 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2014 r. ([...]), którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. ([...] ), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że budowa budynku inwentarskiego - obory na 200 DJP, dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe (poj. 5 m3), zbiornika na paszę, przyłącza wodociągowego na działce nr [...], we wsi [...] , gm. [...], przez A H powstała w warunkach samowoli budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zobowiązał organ powiatowy do załatwienia wniosku J W z dnia [...] sierpnia 2007r. poprzez wydanie aktu administracyjnego. Następnie wyjaśnił, że ww. inwestycja została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę ([...]) z dnia [...] listopada 2004 r. Przyłącze wodociągowe - jak wynika z protokołu z [...] maja 2006 r. w sprawie odbioru końcowego i przekazania do użytku - wykonało Gospodarstwo Pomocnicze przy Wojewódzkim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych Eksploatacja Wodociągów Jednostka Specjalistyczna w [...], zgodnie z art. 29a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207. poz. 2016 ze zm.). Zbiornik na paszę stanowił zaś przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego, w którym decyzją z dnia [...] września 2013 r. organ powiatowy nakazał jego rozbiórkę. Dodał, że organy nie wyłączyły ww. zbiornika z postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007 r. z uwagi na wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w ww. wyroku. Dlatego - w ocenie organu - decyzja [...] WINB z [...] września 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, ponieważ została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wyjaśnił, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozstrzyga wyłącznie o nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem i nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Organ podkreślił, że zgodność z prawem budynku inwentarskiego i dwukomorowego zbiornika na ścieki socjalno - bytowe o pojemności 5m3, stanowiła przedmiot kontroli organu powiatowego w [...], po której wydana została decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] czerwca 2006 r. Natomiast z protokołu odbioru końcowego i przekazania do użytku przyłącza wodociągowego z dnia [...] maja 2006r. wynika, że roboty wykonano zgodnie ze zleceniem i warunkami technicznymi. Organ zaznaczył, że przedmiotem sprawy jest zbadanie pod kątem przesłanek z art. 156 § 1 kpa decyzji [...]WINB z dnia [...] września 2013 r., a nie decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższą decyzję wniosła J W, domagając się uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania sądowego do czasu ostatecznego zakończenia postępowania przed Wojewodą [...]w związku z wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 239/12 i z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2144/13 dotyczącymi pozwolenia na budowę, które w ocenie skarżącej będą miały wpływ na wynik sprawy niniejszej. Skarżąca zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa wobec nieodniesienia się do wniosku z dnia [...] października 2013 r. uzupełnionego [...] grudnia 2013 r. oraz wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r. w zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa; 2. art. art.158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz pkt 3 kpa poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 zamiast art. 156 § 1 pkt 3 kpa; 3. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez niezebranie całego materiału dowodowego, co uniemożliwiło odniesienie się do istoty sprawy a tym samym spowodowało naruszenie art. 6 art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła, że organ naruszył art. 6, 7, 8, 9 i 12, ponieważ nie działał na podstawie przepisów prawa, nie wyjaśnił stanu faktycznego ani prawnego sprawy, działając na szkodę interesu prawnego stron oraz interesu społecznego, chodzi bowiem o inwestycję zaliczaną do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem i na życie i zdrowie ludzi. Pominięto fakt, że organ powiatowy w [...]nie wszczął postępowania, a więc nie mogło być ono umorzone, o czym świadczą pisma załączone do odwołań z [...] lutego 2013 r. i [...] lipca 2013 r. Ponadto skarżąca powołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 listopada 2011 r., z którego wynika, że nie został załatwiony wniosek o wszczęcie postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ naruszył art. 9 kpa, gdyż nie poinformował strony o możliwości poniesienia szkody z powodu nieznajomości prawa. Według skarżącej organ pominął, że kwestia umorzenia postępowania PINB w [...] po wyroku WSA w Białymstoku z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11 oraz decyzja [...] WINB w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającej postępowania w tej konkretnej sprawie, została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylającą decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. i stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2012 r, co narusza art. 156 § 1 pkt 3 kpa, o czym mowa we wniosku z [...] stycznia 2014 r. Ponadto organ nie odniósł się w pełni do wniosku z dnia [...] października 2013 r. uzupełnionego pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz do wniosku z dnia [...] stycznia 2014 r., mimo że w ostatnim z wniosków skarżąca wskazała naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, zatem naruszył art. 107 § 3 kpa. Nie mając całego materiału dowodowego z organu powiatowego oraz organu wojewódzkiego, GINB nie badał sprawy co do istoty, co narusza art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Strona zaznaczyła, że decyzja o pozwoleniu na budowę, nie jest decyzją ostateczną, ponieważ Wojewoda [...] dotąd nie rozpatrzył odwołania m.in. skarżącej z [...] listopada 2004 r. Nadto, organ nie zauważa, że [...]WINB jako organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjonowanej wnioskiem skarżącej, oraz bezzasadnie chroni Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie podejmował żadnych działań w trakcie budowy, mimo wielu wniosków skarżącej o wstrzymanie robót budowlanych. Istnieje zatem przedmiot sprawy, bowiem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wyjaśnienie, czy proces budowlany przebiegał zgodnie z prawem. Ponadto skarżąca stwierdziła, że organy nadzoru budowlanego przewlekają postępowania w przedmiocie jej wniosku z dnia [...] sierpnia 2007 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 217, dalej ppsa). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. ([...]), utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]z dnia [...] lipca 2013 r. ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia, że budowa budynku inwentarskiego - obory na 200 DJP, dwukomorowego szczelnego zbiornika na ścieki socjalno-bytowe (poj. 5 m3), zbiornika na paszę, przyłącza wodociągowego na działce nr [...], we wsi [...] , gm. [...], przez A H powstała w warunkach samowoli budowlanej. Badając legalność skarżonych rozstrzygnięć w oparciu o wskazane na wstępie kryteria stwierdzić trzeba, że nie naruszają one prawa, w stopniu skutkującym ich uchyleniem. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej decyzji podkreślić należy, że postępowanie toczące się w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym, odrębnym postępowaniem administracyjnym, polegającym wyłącznie na ustaleniu, czy badana w nim decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie chodzi zatem o ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym, skoro zakres postępowania nieważnościowego jest ograniczony jedynie do weryfikacji samej decyzji w powyższym zakresie z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. Działając w tak zakreślonych granicach organ nie może wydawać innych rozstrzygnięć niż te, które wynikają z oceny legalności kontrolowanego aktu na tle przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy przy tym, że stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., pozytywna decyzja w tym względzie może zapaść tylko w sytuacji jednoznacznego ustalenia wystąpienia jednej z przyczyn nieważności, istniejących w chwili wydawania weryfikowanej decyzji. Decyzja ta oceniana jest bowiem według przepisów z daty jej podjęcia. Tym samym tylko wyraźnie, jednoznacznie określone w ustawie przyczyny, które obejmują najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia. Zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje tylko w przypadku ustalenia, że decyzja wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do uznania, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia prawa materialnego lub dokonanie przez organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją lub innymi oczywistymi, znanymi faktami. W orzecznictwie i doktrynie stwierdza się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r., OSK 1134/04). Naruszenie prawa ma charakter naruszenia rażącego, jeśli decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności. Nie chodzi więc o spory w zakresie wykładni przepisu, ale o działanie wbrew ustanowionemu w prawie, jasno sformułowanemu, nie budzącemu wątpliwości interpretacyjnych, nakazowi lub zakazowi. Tylko jeśli proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności, wówczas decyzja dotknięta jest wadą rażącego naruszenia. W świetle zaś zarzutu pominięcia przez organy wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa dodać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Art. 16 § 1 kpa stanowi bowiem, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Z powyższej zasady wynika, że ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej czyni niemożliwym, aby sprawa ta była ponownie przedmiotem postępowania administracyjnego, a naruszenie tej reguły przez ponowne jej rozpoznanie i rozstrzygnięcie pociąga za sobą sankcję nieważności - art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. B. Adamiak, (w:) Adamiak/Borkowski, k.p.a. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, str. 102). Art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie oraz element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny z którego wynikają prawa i obowiązki stron, oraz ta sama podstawa prawna. W związku z powyższym wskazać trzeba, że decyzje kontrolowane w trybie nadzwyczajnym w rozpatrywanej sprawie (decyzja [...] WINB z dnia [...] września 2013r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] lipca 2013r. umarzającą postępowanie zainicjowane wnioskiem m.in. skarżącej z [...] sierpnia 2007r.), zostały wydane, po uprzednim wyeliminowaniu (decyzją GINB z dnia [...] kwietnia 2013r. uchylającą decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2013r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2012r. i stwierdzającej jej nieważność w tym zakresie) z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. umarzającej postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2007r. r. Powyższe oznacza, że do rozpoznania przez właściwe organy nadal pozostawał wyżej wymieniony wniosek, na co zwróciła uwagę skarżąca w skardze, po rozpatrzeniu którego zapadły badane w niniejszej sprawie decyzje [...] WINB z dnia [...] września 2013r. oraz PINB w [...]z dnia [...] lipca 2013r. umarzające postępowanie tym razem po merytorycznym rozpoznaniu sprawy, to jest wobec braku podstaw do stwierdzenia, że obora, dwukomorowy zbiornik na ścieki socjalno – bytowe, zbiornik na pasze, przyłącze wodociągowe powstały w warunkach samowoli budowlanej, jak tego domagała się skarżąca E H oraz J G w ww. wniosku. Z powyższego - zdaniem Sądu - wynikają dwa wnioski. Po pierwsze nie może być mowy o tożsamości opisanych spraw, wymienionej w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, której skarżąca upatrywała w pominięciu, że kwestia umorzenia postępowania PINB w [...] po wyroku WSA w Białymstoku z 8 listopada 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11 oraz decyzja [...] WINB w [...]z dnia [...] lutego 2013 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] umarzającej postępowania w tej konkretnej sprawie, została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., uchylającą decyzję [...] WINB z dnia [...] lutego 2013 r. i stwierdzającą nieważność decyzji PINB w [...] z [...] lipca 2012 r. Po drugie, skoro decyzje wydane w postępowaniu zwyczajnym zostały skierowane m.in. do skarżącej – a ponadto jak zauważono w decyzji z dnia [...] września 2013r. legitymacja wnioskodawców wynikała ze zobowiązania organu powiatowego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (wyrok z dnia 8 listopada 2011r., sygn. akt II SAB/Bk 30/11) do załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2007r. (Sąd wskazał bowiem, że ww. wniosek wszczynał postepowanie) – to już z tej przyczyny skarżąca mogła skutecznie domagać się wszczęcia i przeprowadzenia na jej wniosek postepowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, pomimo iż z akt sprawy wynika, że nadal badany jest jej interes prawny w innych toczących się postępowaniach administracyjnych. Sąd podzielił argumentację organu odwoławczego, że również w pozostałym zakresie badane decyzje nie są obarczone wadami kwalifikowanymi, w tym wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W toku postepowania ustalono bowiem, na podstawie zgormadzonego w postepowaniu zwyczajnym materiału dowodowego, że budynek inwentarski murowany, wolnostojąca bezściółkowa obora z boksami legowiskowymi dla krów mlecznych o obsadzie 200 DJP, zamknięty szczelny zbiornik na płynne odchody zwierzęce o poj. 1211 m3 i dwukomorowy szczelny zbiornik na ścieki socjalno - bytowe o poj. 5m3 zostały wykonane w oparciu o decyzję starosty [...] o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 2004 r. Legalność zbiornika na paszę została zaś rozstrzygnięta w odrębnym postepowaniu, zakończonym decyzją z dnia 16 września 2013r. nakazującą jego rozbiórkę. Natomiast przyłącze wodociągowe powstało w trybie art. 29 a Prawa budowlanego, co z kolei potwierdza protokół odbioru końcowego i przekazania do użytku z dnia [...] maja 2006r. Słusznie w konsekwencji wyjaśnił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia art. 105 § 1 kpa. Przepis ten bowiem stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest jednolity pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy brak jest któregoś elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W takiej sytuacji brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub brak jest podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie - co do zasady - staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów, a taka sytuacja, jak wykazano wyżej, miała miejsce w kontrolowanej sprawie, zaważywszy, że sama strona we wniosku nie domagała się wydania konkretnych nakazów bądź zakazów, ale zbadania czy opisane obiekty budowlane powstały w warunkach samowoli budowlanej. Sygnalizowana natomiast w skardze przewlekłość postępowania mogła być przedmiotem oceny Sądu wyłącznie w postępowaniu zainicjowanym w takim przedmiocie tj. w trybie art. 149 § 1 i 2 ppsa. W świetle przedstawionego wyżej stanowiska bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostawało definitywne – jak podnosiła skarżąca – zakończenie postepowań toczących się przed Wojewodą [...]w związku z wyrokami WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 239/14 (dot. odmowy wszczęcia postepowania m.in. z wniosku skarżącej w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2004r.) oraz z dnia [...] listopada 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 2144/13 (dot. umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia [...] grudnia 2009r. odmawiającej uchylenia we wznowionym z urzędu postepowaniu ww. decyzji z dnia [...] listopada 2004r.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ppsa, skargę jako bezzasadną oddalił.