VII SA/Wa 73/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej k.p.a./, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 350/05, po ponownym rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji paliw [...] wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem od ul. O., na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu 4-16-37 w W. – uchylił decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ podał, iż decyzja ta zapadła po uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2005 r. Wojewoda [...] wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] umorzył postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe gdyż wniesione odwołanie nie pochodziło od strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Odwołujący się S.P. wywodził swoją legitymację z nie udokumentowanych twierdzeń o posiadaniu praw do nieruchomości działki gruntu nr [...], które nie wynikają ani z Księgi Wieczystej, ani z wypisu z rejestru gruntów, zaś inwestor posiada udokumentowane prawo własności nieruchomości, co wynika z odpisu z księgi wieczystej KW Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 listopada 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/05 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. stwierdzając, iż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności, od których zależy ustalenie czy skarżącemu przysługuje status strony. Sąd wskazał, że w aktach sprawy brak dowodów pozwalających jednoznacznie określić status prawny działek o nr ew. [...] i [...], natomiast właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu tychże działek przysługiwałby przymiot strony, gdyż znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd stwierdził też, iż ustalić należy czy ww. działki stanowią część ulicy O. Jeśli tak to zgodnie z ustawą z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawę reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Byłemu właścicielowi zaś oraz użytkownikowi wieczystemu służy jedynie prawo do odszkodowania za takie grunty. Tym samym nawet gdyby skarżący posiadał przed dniem 1 stycznia 1999 r., jakiekolwiek prawo rzeczowe do działek o nr ew. [...] i [...] to z mocy prawa je utracił i nie mógłby być uznany za stronę postępowania. Jeżeli zaś działki te nie są zajęte pod drogi publiczne ustalić należy czy użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz S.P. wpisane zostało do księgi wieczystej. Oddanie zaś gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej. Wpis do księgi wieczystej użytkowania wieczystego miał i nadal ma charakter konstytutywny. Bez dokonania takiego wpisu w księdze wieczystej użytkowanie wieczyste nie powstaje. Sąd podkreślił więc, iż jeśli prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz S.P. nie zostało wpisane do księgi wieczystej to nie mógłby on być traktowany jako strona postępowania. Jeśli natomiast zostało ono ujawnione w księdze wieczystej to należy sprawdzić czy działki o nr ew. [...] i [...] były wcześniej częścią działki o nr ew. [...] objętej decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. Nr [...], którą uwzględniono wniosek S.P. o ustanowienie dla niego prawa użytkowania wieczystego na tej działce. Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy Wojewoda [...] ustalił, iż decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. W. udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji paliw [...] wraz z infrastrukturą techniczną, zagospodarowaniem terenu i wjazdem od ul. O. – na działkach nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w W. Mając na uwadze ww. pozwolenie na użytkowanie organ stwierdził, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, gdyż nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej – w formie decyzji – ingerencji organu administracyjnego, jakiekolwiek bowiem rozstrzygnięcie merytoryczne w tym postępowaniu w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego w tej sytuacji jest niecelowe. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 516/04 Lex nr 173945, z którego wynika, iż: zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia postępowania, ale nie odwoławczego, tylko całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; wówczas organ odwoławczy winien uchylić decyzję wydaną przez organ I instancji i umorzeniu winno ulec postępowanie, które toczyło się przed tym organem. Niedopuszczalnym jest prowadzenie postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, jeśli inwestycja została zrealizowana. Organ odwoławczy wskazał też, iż orzecznictwo sądowe /m.in. wyrok NSA z dnia 26 września 2001 r. sygn. akt V SA 381/01 Lex nr 78917/ podkreśla, że decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o umorzeniu postępowania organ może podjąć tylko wówczas, gdy zachodzą okoliczności wskazane w art. 105 kpa. W szczególności wówczas, gdy strona rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub gdy organ administracyjny stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Reasumując Wojewoda [...] podkreślił, iż w tym przypadku nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i do ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przez S.P. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. w W. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 105 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przez uznanie, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe; - art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przez uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] i umorzenie postępowania pierwszej instancji, podczas gdy nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy i tym samym nie sprawdzono czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu; - art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez jego niezastosowanie, tj. przez nie umorzenie przez organ wyłącznie postępowania odwoławczego – wskutek nie ustalenia braku statusu strony S.P.; - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa/ poprzez niezastosowanie się organu do wiążących go wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego; - art. 7 i 77 kpa poprzez nie podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie. Skarżąca Spółka w uzasadnieniu skargi podniosła przede wszystkim, iż organ niezastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 2 listopada 2005 r. i nie poczynił stosownych ustaleń dotyczących prawa własności lub użytkowania wieczystego działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, na podstawie których można by stwierdzić komu w niniejszej sprawie przysługuje status strony. Wskazując na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm./, kontrola działalności administracji publicznej jest przez Sądy administracyjne sprawowana pod względem zgodności z prawem. W oparciu zaś o art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a./ uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Skarga [...] Sp. z o.o. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wojewoda [...] przede wszystkim zupełnie pominął fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 350/05 decyzję organu odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. umarzającą postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, nakazał organowi ustalenie brakujących w sprawie okoliczności stanu faktycznego. Organ nie mógł więc pominąć wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 350/05. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia /art. 153 p.p.s.a./. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera bowiem skutki dla przyszłego postępowania administracyjnego w sprawie, toczącego się przed organem administracji, jak i przed sądem administracyjnym. Organ był więc związany wyrokiem sądu i miał obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z kierunkiem w nim wskazanym. Z kolei związanie sądu administracyjnego oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. /vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07, Lex nr 319133/. W wyroku z dnia 2 listopada 2005 r. Sąd przesądził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że S.P. nie posiada żadnych praw rzeczowych do nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr ew. [...], na której realizowana jest inwestycja w postaci stacji benzynowej. W aktach sprawy znajduje się wypis z księgi wieczystej [...], z którego wynika, iż właścicielem działki o nr ew. [...] jest wyłącznie [...] Sp. z o.o. Z wypisu wynika, iż nieruchomość ta nie jest obciążona ograniczonymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich. Również działka o nr ew. [...], jak wynika z aktu notarialnego znajdującego się w aktach sprawy, posiada urządzoną Księgę Wieczystą KW Nr [...], a jej właścicielami są J.T. i A.S. Sąd administracyjny wskazał, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece /Dz. U z 1982 roku, Nr 19, poz.147 ze zm./ domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Nieporozumieniem jest kwestionowanie prawidłowości zapisów w księdze wieczystej. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do podważenia istoty instytucji prawnej, jaką są Księgi Wieczyste. Zapis w księdze wieczystej ma charakter rozstrzygający w kwestii ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Dopóki zapis ten nie ulegnie zmianie, twierdzenie S.P., iż do działek o nr ew. [...] i [...] przysługuje mu prawo użytkowania wieczystego ustanowione na mocy decyzji administracyjnej, nie może wywoływać żadnych uprawnień rzeczowych do tychże działek. Roszczenia S.P. do działek o nr ew. [...] i [...] nie mogą skutkować przyznaniem mu statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie zostały jednak zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie /sygn. akt VII SA/Wa 350/05/ wyjaśnione wszystkie okoliczności, od których zależy ustalenie czy S.P. przysługuje legitymacja do udziału w tym postępowaniu. Planowana inwestycja w postaci stacji benzynowej graniczy z drogami publicznymi – Trasą T. i ulicą O. oraz działką o nr ew. [...] należącą do J.T. i A.S. Graniczy jednak również z działkami o nr ew. [...] i [...] umiejscowionymi obok skrzyżowania Trasy T. z ulicą O. Pomimo usiłowań Sądu nie udało się jednoznacznie określić statusu prawnego działek o nr ew. [...] i [...], a niewątpliwie właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu tychże działek przysługiwałby przymiot strony, gdyż znajdują się one w obszarze oddziaływania inwestycji. Konieczne było więc poczynienie w tym kierunku stosownych ustaleń i z tego względu Sąd decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. uchylił. Sąd wskazał, że ustalić należy czy działki te stanowią część ulicy O. Jeśli tak, to zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /DZ. U. z 1998 roku, Nr 133, poz.872/, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 roku we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 roku stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Byłemu właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu służy jedynie prawo do odszkodowania za takie grunty. Tym samym nawet gdyby S.P. posiadał przed dniem 1 stycznia 1999 roku jakiekolwiek prawo rzeczowe do działek o nr ew. [...] i [...] to z mocy prawa je utracił i nie mógłby być uznany za stronę postępowania. Jeśli działki te nie są zajęte pod drogę publiczną ustalić należało czy użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz S.P. decyzją z dnia [...] lutego 1995 r. Nr [...] zostało wpisane do księgi wieczystej. Zgodnie z treścią art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm./ sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub własność gminy wymagało zawarcia umowy. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu do księgi wieczystej. Wpis do księgi wieczystej użytkowania wieczystego miał i nadal ma charakter konstytutywny. Bez dokonania wpisu użytkowania wieczystego w księdze wieczystej użytkowanie wieczyste nie powstaje. Jeśli prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz skarżącego nie zostało wpisane do księgi wieczystej to nie mógłby być on traktowany jako strona postępowania. Jeśli natomiast zostało ono ujawnione w księdze wieczystej należy sprawdzić, czy działki o nr ew. [...] i [...] były wcześniej częścią działki o nr ew. [...] objętej decyzją z dnia [...] lutego 1995 roku Nr [...]. Aby materiał dowodowy był pełny należy również uzyskać informację o treści zapisu w księdze wieczystej odnośnie działki o nr [...]. Żadne z wyżej wskazanych wytycznych Sądu co do dalszego postępowania nie zostały przez organ wykonane. Tymczasem Sąd w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 350/05 wyraźnie wskazał, że dopiero po dokonaniu wyżej przytoczonych wytycznych, co do ustaleń faktycznych i prawnych, organ będzie miał możliwość rozstrzygnięcia czy skarżącemu S.P. przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę stacji benzynowej na działkach o nr ew. [...] i nr [...] w W. Przedwcześnie więc organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta m. W. z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji, po stwierdzeniu, iż merytoryczne rozpatrzenie sprawy jest bezprzedmiotowe. Stwierdził, iż zrealizowanie inwestycji jest podstawą do umorzenia całego postępowania prowadzonego w celu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ pominął jednak ważny aspekt możliwości wydania decyzji we wskazanym trybie. Takie rozstrzygnięcie mogłoby bowiem zapaść dopiero wówczas gdyby S.P., czyli podmiot wnoszący odwołanie, miał przymiot strony upoważniający do wniesienia odwołania. W przeciwnym razie miałby zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. upoważniający organ do umorzenia postępowania odwoławczego, jeżeli jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe. Może to nastąpić wówczas, gdy odwołanie zostało złożone przez podmiot, który nie jest stroną w sprawie, gdy strona cofnęła odwołanie lub gdy decyzja od której wniesiono odwołanie została wyeliminowana z obrotu prawnego, np. poprzez stwierdzenie jej nieważności. Rzeczą organu odwoławczego jest więc w pierwszej kolejności zbadanie czy odwołanie pochodzi od strony. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. Na mocy art. 152 cyt. ustawy orzeczono, jak w pkt 2 wyroku. Na mocy art. 200 cyt. ustawy orzeczono o kosztach, czyli jak w pkt 3 wyroku.