VII SA/Wa 732/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. w P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81 c ust. 2 w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a nałożył na zarządcę A. SA z siedzibą w P. obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 28 lutego 2011 r. ekspertyzy technicznej odcinka autostrady w rejonie S. od [...] do [...] km nitka północna i południowa określającej: -stan techniczny odcinka autostrady w rejonie S. od [...] do [...] km nitka północna i południowa po ustąpieniu wezbrań powodziowych rzeki W. i zjawiska filtracji wody w korpus nasypu autostrady; -stan bezpieczeństwa użytkowania i spełnienie wymagań określonych przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, w szczególności wymagań określonych w art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 a i 1 c Prawa budowlanego, w okresie występowania wysokich stanów powodziowych, przez odcinek autostrady w rejonie S. od [...] do [...] km nitka północna i południowa na przykładzie zdarzeń powodzi maj/czerwiec 2010 r. -koncepcje rozwiązań technicznych uniemożliwiających bezpośrednią filtrację wód wezbraniowych i (powodziowych) rzeki W. w istniejący korpus autostrady przedmiotowym odcinku autostrady. Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika, że na odcinku autostrady w rejonie w miejscowości S. od km [...] do [...] km występuje zaniżenie niwelety drogi. Wezbranie powodziowe jakie nastąpiło na przełomie maja i czerwca 2010 r., na rzece W. spowodowało, że maksymalna wysokość wód powodziowych, opierających się na nasypie autostrady osiągnęła poziomo ok. 45 cm. od krawędzi jezdni. Niweleta drogi na przedmiotowym odcinku przechodzącym przez dolinę rzeki W., jest znacznie zaniżona, co spowodowało, że wody wezbraniowe W. osiągnęły tak wysoki poziom w stosunku do korony nasypu. Autostrada nie posiada żadnych zabezpieczeń hydrotechnicznych przez infiltracją wody w jej korpus ziemny. Ponadto wysoki stan wody spowodował częściowe osuwiska skarpy nasypu drogowego. Zarządca autostrady w okresie wezbrania powodziowego wyłączył z użytkowania zewnętrzne pasy ruchu autostrady na odcinku [...] do [...] km. Po ustąpieniu wezbrania powodziowego zarządca autostrady nie stwierdził występowania zagrożenia dla ruchu i przywrócił pełny ruch na autostradzie. Ponadto na odcinku od km [...] do km [...] zarządca drogi prowadził w dniach od dnia 14 września 2010 r. do 19 października 2010 r. roboty budowlane polegające na wzmocnieniu płytami ażurowymi skarpy drogi oraz umocnieniu podnóża skarpy narzutem kamiennym. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na fakt, że wezbrania powodziowe występowały w tym rejonie wcześniej i nie można wykluczyć ich wystąpienia w przyszłości, istnieje zagrożenie bezpieczeństwa na autostradzie występujące w okresie wód powodziowych. Wysoki poziom wody infiltrujący w korpus nasypu drogowego stworzył bowiem niebezpieczeństwo rozluźnienia jego struktur ziemnych. Tym samym zaistniało realne niebezpieczeństwo utraty stateczności nasypu, a co za tym idzie bezpieczeństwo użytkowania obiektu budowlanego. Nasyp korpusu autostrady nie jest bowiem nasypem hydrotechnicznym i nie posiada uszczelnienia uniemożliwiającego infiltracje wody w jego korpus. Wobec powyższego [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zachodzą uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego odcinka autostrady w rejonie miejscowości S. od km [...] do km [...], nitka północna i południowa, co stanowiło podstawę do nałożenia na A. SA jako zarządcy drogi obowiązku dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego odcinka, w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. S.A. z siedzibą w P., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 czerwca 2011 r., zaś w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. w zakresie dotyczącym obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej odcinka autostrady w rejonie miejscowości S. od km [...] do km. [...] , nitka północna i południowa , jak i zakresu tej ekspertyzy odpowiada przepisom prawa, co uzasadnia utrzymanie w ww. zakresie zaskarżonego postanowienia w mocy. Jednakże z uwagi na obszerny zakres ekspertyzy w ocenie organu odwoławczego, termin wykonania obowiązku określony przez organ stopnia wojewódzkiego jest zbyt krótki, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia w części, dotyczącej terminu wykonania przedmiotowej ekspertyzy i wyznaczenie nowego terminu jej dostarczenia do dnia 30 czerwca 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że przepis art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego wymieniając podmioty, na które mogą być nakładane obowiązki w nim przewidziane, pozwala organom na wybór adresata tego obowiązku. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony jak wynika z tego przepisu na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny , który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować wykonanie. Zaznaczono, że A. S.A. jest zarządcą odcinka autostrady w rejonie S. od km [...] do km [...] na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Tym samym nałożenie na A. S.A. obowiązku dostarczenia ekspertyzy przedmiotowego odcinka autostrady zdaniem organu odwoławczego nie narusza regulacji przytoczonego artykułu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego odcinka autostrady w rejonie S. od km [...] do km [...]. Wyjaśnienie tych wątpliwości wymaga uzyskania wiadomości specjalnych po zasięgnięciu opinii osób posiadających stosowne uprawnienia, więc nie może być dokonane wyłącznie przez sam organ administracji publicznej. Organ odwoławczy uznał, ze uzasadnione nałożenie ekspertyzy technicznej przedmiotowego odcinka autostrady, określającej stan techniczny obiektu i stanowiącej odpowiedź na pytanie czy przedmiotowy odcinek autostrady spełnia wymagania określone przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami , w szczególności wymagania określone w art. 5 ust. 2 w związku art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a i c Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. wniosła A. S.A z siedzibą w P., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego je postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów art. 6, art. 7 , art. 9 , art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę, Główny inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Decyzja lub postanowienie administracyjne są zgodne z prawem, gdy są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga A. S.A w P. nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jego uchylenia. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stanowiącego, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen lub ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z powołanego wyżej przepisu wynika, że przesłanką zastosowania przez właściwy organ art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest powstanie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych bądź też stanu technicznego obiektu budowlanego. Z uwagi na to, że w powyższym przepisie ustawodawca posłużył się zwrotem " może nałożyć" obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, zastosowanie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego pozostawione zostało uznaniu organu administracyjnego. Uznanie administracyjne oznacza, że organ może, choć nie jest do tego zobowiązany, nałożyć na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Nakładać w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia i dostarczenia w odpowiednim terminie ocen i ekspertyz organ winien jednak szczegółowo wykazać w jego motywach , że w danej sprawie zaistniała właśnie taka sytuacja, która wskazuje na powstanie uzasadnionych wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Jednocześnie jego stanowisko powinno mieć dostateczne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym ( zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 851/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że postanowienie, o którym mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, nie kończy postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 519/08, Lexpolonica nr 2012013, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1368/08, Lexpolonica nr 2079335). W ocenie Sądu prawidłowo ustalony stan faktyczny niniejszej sprawy i zgromadzony materiał dowodowy w pełni wyjaśnia, dlaczego organ I jak i II instancji powzięły uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego odcinka autostrady w rejonie S. od km [...] do km [...]. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że na ww. odcinku autostrady występuje zaniżenie niwelety drogi. Wezbranie powodziowe jakie nastąpiło na przełomie maja i czerwca 2010 r. na rzece W. spowodowało, że maksymalna wysokość wód powodziowych, opierających się na nasypie autostrady osiągnęła poziom około 45 cm od krawędzi jezdni. Woda opierała się o skarpę autostrady. Taki wysoki poziom wody infiltrujący w korpus nasypu drogowego stworzył niebezpieczeństwo rozluźnienia jego struktur ziemnych. Organ słusznie zaznaczył, że zaniżenie niwelety w tym miejscu jest szczególnie niebezpieczne, gdyby wezbranie powodziowe wystąpiło w okresie zimowym ( przy niskich temperaturach) gdzie zaistniałoby zjawisko zamarzania i rozmarzania wody filtrującej w masy ziemne wbudowane w korpus autostrady. Nasyp korpusu nie jest nasypem hydrotechnicznym i nie posiada uszczelnienia uniemożliwiającego infiltracji wody w jego korpus. Z akt sprawy wynika co prawda, że zarządca drogi w dniu 2 czerwca 2010 r., przeprowadził pomiar nośności nawierzchni, lecz nie obejmował on całego odcinka od [...] do [...] km, gdzie występuje zaniżenie niwelety drogi, ani też całego odcinka wyłączonego z ruchu w związku z wysokim poziomem wód powodziowych. Pomiarom poddano jezdnię południową na odcinku od [...] do [...] km i jezdnię północną od [...] do [...] km. Ponadto wysoki stan wody spowodował częściowe osuwiska skarp nasypu drogowego. Na odcinku od 244+000 do 244+120 km zarządca autostrady prowadził w dniach od 14 września 2010 r. do 19 października 2010 r. roboty budowlane polegające na wzmocnieniu płytami ażurowymi skarpy drogi oraz umocnieniu podnóża skarpy narzutem kamiennym. W takim stanie faktycznym organy nadzoru budowlanego mogły mieć uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego odcinka autostrady w rejonie miejscowości S. od [...] do [...] km nitka północna i południowa. W celu wyjaśnienia powyższych wątpliwości zasadnie więc organ nadzoru budowlanego nałożył na stronę skarżącą obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej w zakresie wskazanym w postanowieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. Przedstawienie ekspertyzy technicznej przedmiotowego odcinka autostrady, sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia pozwoli wyjaśnić powyższe wątpliwości oraz stwierdzić, czy przedmiotowy odcinek autostrady spełnia wymagania określone przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami, w szczególności wymagania określone w art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit a lit a i c Prawa budowlanego. W świetle powyższych rozważań, zarzuty podnoszone w skardze są nieuzasadnione. Organy nie przekroczyły uprawnień określonych w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Nie naruszono również przepisów proceduralnych powoływanych w skardze tj. 6, art.7, art.9, art.77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy w toku postępowania zażaleniowego zbadał i ustosunkował się do zarzutów podniesionych w zażaleniu. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił zarzut Spółki, uznając, że termin wykonania obowiązku określony przez organ I instancji, jest zbyt krótki ze względu na zakres ekspertyzy. Dlatego też organ odwoławczy uznał za zasadne przedłużenie terminu dostarczenia ekspertyzy. Z tego też względu powodu właściwe jest rozstrzygnięcie organu w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego upływu ponad 25 lat od oddania powyższego odcinka drogi do użytkowania, i tym samym braku prawnego obowiązku po stronie skarżącej, zapewnienia odporności autostrady na zalania wodami powodziowymi, należy wyjaśnić, że na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego spoczywa obowiązek utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym przez cały okres istnienia obiektu budowlanego ( art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego. Nadmienić należy, że w okresie użytkowania obiektu budowlanego czynniki zewnętrzne, nie związane bezpośrednio z obiektem budowlanym, mogą ulec zmianie, co jednakże nie zwalnia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego od utrzymywania go w należytym stanie technicznym. Od powyższego obowiązku nie zwalnia zatem występowania nagłych zjawisk atmosferycznych czy też działanie sił przyrody. Zatem nałożenie obowiązków na podstawie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego może odbyć się w każdym czasie zarówno na etapie budowy jak i po oddaniu obiektu do użytkowania. W ocenie Sądu organy prawidłowo określiły również podmiot zobowiązany do dostarczenia ekspertyzy technicznej. Adresatem przedmiotowego postanowienia, zgodnie z brzmieniem art. 81 c ust. 2 w związku z art. 81 c ust. 1 może być uczestnik procesu budowlanego , właściciel lub zarządca obiektu. Z akt sprawy wynika, że A. S.A jest zarządcą odcinka autostrady w rejonie miejscowości S. od km [...] do km [...] na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zatem nałożenie na A. S.A. obowiązku dostarczenia ekspertyzy przedmiotowego odcinka autostrady nie narusza regulacji powyższego przepisu. Mając na względzie powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę oddalił.