VII SA/Wa 734/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Paweł Groński (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jednolity - Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane -tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207,poz. 2016 ze zm. (dalej Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce położonej w M. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynik, że w dniu 30 maja 2007 r. A. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z wnioskiem o kontrolę stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce położonej w M. przy ul. [...]. Wnioskodawca wskazywał na zły stan techniczny budynku, przede wszystkim dachu, co stanowi – w ocenie A. S. – zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców oraz mienia. W trakcie czynności kontrolnych w dniu 18 czerwca 2007 r. ustalono, że ww. obiekt podlega kontrolom okresowym przewidzianym przepisami prawa. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył niniejsze postępowanie administracyjne wskazując na jego bezprzedmiotowość. Decyzja ta została doręczona Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...], natomiast A. S. otrzymał ww. decyzję "do wiadomości", niemniej jednak złożył od niej odwołanie w ustawowym terminie. Rozpatrując powyższe odwołanie organ podkreślił, że jego obowiązkiem jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne, tj. m. in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Wskazał, że niedopuszczalne jest rozpatrzenie merytoryczne odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną w postępowaniu w rozumieniu art. 28 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że interes prawny musi być oparty na prawie materialnym, nie może wynikać tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, w związku z czym podmiot posiadający tylko faktyczny interes w rozstrzygnięciu sprawy, ale nie oparty o przepisy prawa materialnego nie może być uznany za stronę w rozumieniu art. 28 kpa. Organ podkreślił, że skarżący nie został uznany za stronę w postępowaniu przed organem I instancji i nie brał w nim udziału. Jednocześnie, analizując materiał dowodowy sprawy w tymże zakresie, a zwłaszcza pisma złożone przez odwołującego się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie uprawdopodobnił on istnienia po jego stronie interesu prawnego w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce położonej w M. przy ul. [...]. Zdaniem organu A. S. jako współużytkownik wieczysty ww. nieruchomości ma interes faktyczny w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, czego nie należy jednak utożsamiać z interesem prawnym. W rezultacie nie przysługuje mu przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, co powoduje, iż nie mógł on skutecznie wnieść odwołania. Podkreślił, że stroną w niniejszym postępowaniu jest Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w M., jako podmiot praw i obowiązków względem przedmiotowego budynku wielorodzinnego. Zgodnie z § 4 regulaminu wspólnoty, uprawnionym do reprezentowania jej w stosunkach zewnętrznych jest zarząd wspólnoty. Nie są natomiast do tego uprawnieni poszczególni członkowie wspólnoty. Dodatkowo organ powołał się na utrwaloną linię orzecznictwa sądowo - administracyjnego, zgodnie z którą stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa, powinno nastąpić w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 9, 11, 12 oraz art. 28 kpa oraz jego interesu prawnego i wniósł o wznowienie postępowania lub o zmianę wymienionej decyzji z urzędu oraz o obciążenie kosztami postępowania organu wydającego zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu skargi A. S. zwrócił ponownie uwagę na zły stan techniczny budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego w M. przy ul. [...] oraz nieudolne i opieszałe działania podejmowane przez Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w M. w zakresie kontroli wspomnianego stanu. Zwrócił uwagę, że jest właścicielem lokalu znajdującego się w ww. budynku oraz współwłaścicielem części wspólnej tego budynku. Wskazał również, że wprawdzie zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali zarządy wspólnot mieszkaniowych mają prawo m.in. reprezentować wspólnotę na zewnątrz, jednakże nie określono, że zarządy mają wyłączne prawo do reprezentacji. W tej sytuacji uznał, że nikt nie ma uprawnień do pozbawiania właścicieli ich właścicielskich praw, a zwłaszcza zarządy wspólnot mieszkaniowych, które nie są właścicielami poszczególnych lokali i całych budynków. Podniósł brak jakiegokolwiek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów dotyczących niewłaściwej pracy organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. A. S. wyjaśnił, że jego lokal mieszkalny znajduje się na 4 piętrze budynku i między tym lokalem a dachem znajduje się przestrzeń wykorzystywana na strych. Stwierdził ponadto, że jego skarga nie była spowodowana zaciekaniem lub jakimkolwiek innym negatywnym wpływem na lokal mieszkalny skarżącego, lecz wynikała z ogólnego złego stanu pokrycia dachowego, które spowodowało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była legalność umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie utrzymania budynku mieszkalnego wielorodzinnego znajdującego się na działce położonej w M. przy ul. [...]. Wobec powyższego zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia miało rozważenie kwestii interesu prawnego A. S. do zainicjowania i uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego ww. budynku. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy wreszcie jej woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób prawidłowy dokonał oceny braku interesu prawnego A. S. i w konsekwencji braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym. W rozstrzyganej sprawie skarżący legitymuje się bowiem wyłącznie interesem faktycznym, przejawiającym się w dbałości o stan techniczny całego budynku, jednakże nie wynikającej z obowiązującej zindywidualizowanej normy prawa materialnego. Obowiązujące przepisy prawa przyznają bowiem legitymację do występowania z takim żądaniem w rozstrzyganej sprawie zarządowi wspólnoty budynku M. przy ul. [...]. Jak słusznie podniósł organ podmiotem co do zasady uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Sytuacja tak ma miejsce, gdy liczba wyodrębnionych lokali przekracza siedem. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 ze zm.) zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. W sytuacji, gdy w danym budynku jest mniej niż siedem wyodrębnionych lokali do zarządu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z treścią art. 201 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. z dnia 18 maja 1964 r. Nr 16, poz. 93, ze zm.) jeśli sprawa dotyczy czynności zwykłego zarządu konieczne jest dla podjęcia czynności uzyskanie zgody większości współwłaścicieli, natomiast gdy sprawa dotyczy czynności przekraczającej zwykły zarząd to zgodnie z treścią przepisu art. 199 kodeksu cywilnego konieczne jest wówczas uzyskanie do podjęcia czynności zgody wszystkich współwłaścicieli. A. S. podważył wyłączną legitymację wspólnoty mieszkaniowej do występowania w sprawie stanu technicznego budynku. Z argumentami podniesionymi w skardze nie można się zgodzić. Fakt, że kwestionowana decyzja dotyczy całego budynku położonego przy ul. [...], a zatem zarówno części wspólnych jak i poszczególnych lokali, zaś ewentualne koszty naprawy i konserwacji dachu budynku obciążają wszystkich lokatorów poszczególnych lokali nie może zdaniem Sądu prowadzić do przyjęcia stanowiska, iż interes prawny w niniejszej sprawie przysługuje zarówno wspólnocie, jak i poszczególnym lokatorom. Przeciwnie, argumenty te świadczą jednoznacznie, iż interesem prawnym do wszczęcia postępowania w niniejsze sprawie legitymuje się wyłącznie wspólnota mieszkaniowa odpowiedzialna za zarząd budynkiem i podejmowaniem działań koniecznych do właściwego jego utrzymania. Poszczególni mieszkańcy, w tym skarżący, legitymują się natomiast interesem faktycznym, a zatem jakkolwiek są zainteresowani w rozstrzygnięciu sprawy, jednakże nie dysponują legitymacją procesową w rozumieniu przepisów postępowania administracyjnego. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę, że wprawdzie możliwe są odstępstwa od zasady legitymacji procesowej wspólnoty i uznanie za stronę określonego lokatora. Tytułem przykładu warto przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 1996/97 (niepubl.), w którym nie podzielił stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 725/05 (publ. LEX nr 196276), w którym Sąd podniósł, iż możliwe są odstępstwa od zasady, iż podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym w imieniu wspólnoty mieszkaniowej jest zarząd tej wspólnoty. Podkreślenia jednakże wymaga, że wspomniane wyjątki mają miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności wynika bezspornie, iż określony lokator – inaczej niż cała wspólnota - może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 kpa do występowania jako strona (przykładowo w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 725/05 skarżący wykazał w toku postępowania, iż jego mieszkanie znajdowało się w bezpośrednim sąsiedztwie realizowanej inwestycji, podczas gdy właściciele pozostałych mieszkań znajdujących się w budynku nie będą odczuwać żadnych dolegliwości związanych z jego istnieniem i mogą nie być zainteresowani we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na jego budowę.). W rozstrzyganej sprawie takie szczególne okoliczności, wskazujące na interes prawny wyłącznie A. S. nie wystąpiły. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. skarżący jednoznacznie wyjaśnił, że jego lokal mieszkalny znajduje się na 4 piętrze budynku, pomiędzy tym lokalem a dachem znajduje się przestrzeń wykorzystywana na strych, zaś jego skarga nie była spowodowana zaciekaniem lub jakimkolwiek innym negatywnym wpływem na lokal mieszkalny skarżącego, lecz wynikała z ogólnego złego stanu pokrycia dachowego, które spowodowało zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia. W tej sytuacji Sąd nie miał wątpliwości, że A. S. powinien realizować swoje zamiary dotyczący poprawy stanu technicznego budynku na forum wspólnoty, aktywnie uczestnicząc w jej działalności i np. kandydując na członka jej zarządu, natomiast nie dysponuje on interesem prawnym do samodzielnego występowania przed organami nadzoru budowlanego i jednoosobowego zastępowania całej wspólnoty. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżącego należy stwierdzić, że Sąd nie oceniał merytorycznej poprawności umorzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Dlatego dla niniejszej sprawy nie miało znaczenia nierozpoznanie zarzutów dotyczących działalności organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy. Kwestie te bowiem nie stanowiły istoty problemu sprowadzającego się wyłącznie do ustalenia legitymacji procesowej A. S. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.