VII SA/Wa 735/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2011 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek M. Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej Z. O. pozwolenia na użytkowanie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym położnej na działce w T. przy ul. O. [...] nr ew. działki [...]. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ pierwszej instancji wskazał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, późn 1071 z późn zm.), poprzez rażące naruszenie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Z treści art. 42 ust. 3 wynika, że podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 1996 r., działając na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nałożył na Z. O. obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej przedmiotowej inwestycji w terminie do 30 stycznia 1997 r. oraz uzyskania pozwolenia na jej użytkowanie w terminie do 14 lutego 1997 r. Organ nie nakładając na inwestora obowiązku dokonania zmian lub przeróbek obiektu nadał przepisowi art. 40 Prawa budowlanego charakter przepisu typowo dowodowego, a nie merytorycznego. Tym samym organ dopiero z dokumentacji, do której złożenia w oparciu o ww. przepis inwestor został zobowiązany, mógł ocenić, czy sporne roboty budowlane nie naruszają przepisów prawa budowlanego. Jednakże obowiązek przedłożenia dokumentacji technicznej nie został przez inwestora wykonany, w konsekwencji czego ze zgromadzonych dokumentów w żaden sposób nie wynika, iż inwestycja jest zdatna do użytku. W dniu 18 lutego 1997 r. inwestor Z. O. przedłożył niepotwierdzone za zgodność z oryginałem kserokopie postanowienia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] sierpnia 1994 r., pisma Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. oraz projektu technicznego przedmiotowej stacji. Następnie w dniu 19 maja 1997 r. inwestor przedłożył w siedzibie Urzędu Rejonowego kolejne kopie dokumentów, w tym wyniki pomiarów oceny skuteczności szybkiego wyłączenia, zestawienie wyników pomiarów rezystancji izolacji, protokół nr [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. z badania rezystancji uziemień urządzeń piorunochrona, świadectwo legalizacji odmierzacza gazowego, plan zagospodarowania z lokalizacją stacji LPG zgłoszony do Inspektoratu Dozoru Technicznego [...], protokół z czynności dozoru technicznego wykonanych przy urządzeniach ciśnieniowych w ramach odbioru technicznego, dane odnośnie użytkowania i ustawienia zbiorników oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Bazując na powyższych "dokumentach" Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielił Z. O. pozwolenia na użytkowanie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym, wybudowanej na działce położonej w T. przy ul. O. [...] nr ew. działki [...]. Organ pierwszej instancji wskazał, że dokument urzędowy musi być sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy w ich zakresie działania. Tylko wtedy stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Kserokopia decyzji nie jest dokumentem, może być jednak traktowana jako inny środek dowodowy wymagający oceny w świetle całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tym samym Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] nie dysponował żadnym materiałem dowodowym, na podstawie którego można było wykluczyć zaistnienie przesłanek do orzeczenia obligatoryjnej rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. bądź też ustalić, iż przedmiotowa inwestycja jest zdatna do użytku. Skoro jedynym oryginałem dokumentu znajdującym się w aktach sprawy jest protokół z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 25 października 1996 r., a pozostałe materiały stanowią jedynie nieposiadające mocy dowodowej nieuwierzytelnione kserokopie, to bezspornie brak było jakichkolwiek podstaw do udzielenia Z. O. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przesłanki stwierdzenia nieważności. Wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wystąpił do A. S. - pełnomocnika Z. O. o przedstawienie oryginałów dokumentów, których kserokopie potwierdzone przez Z. O. zostały dostarczone Kierownikowi Urzędu Rejonowego w [...], tj. protokołów badań i sprawdzeń oraz zgód: instalacji elektrycznej, piorunochronnej i gazowej, ich stanu sprawności technicznej połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, rezystancji izolacji przewodów i uziemień, instalacji i aparatów oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, których wymóg przedstawienia został nałożony postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] marca 1997r., nr [...]. Inwestor przedmiotowej samowoli budowlanej Z. O. przy piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r. przedstawił oryginały wymaganej dokumentacji. Po przeanalizowaniu dokumentacji przedłożonej przez inwestora oraz całokształtu akt sprawy uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997r., nr [...]. Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane w stosunku do każdej samowoli budowlanej organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania i uzyskać przepisu art. 37 tejże ustawy, dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Następnie, w przypadku stwierdzenia, iż brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu organ winien zważyć możliwość jego legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o przepis art. 40 ustawy (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ustawy oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu było zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest bowiem formą legalizacji samowoli. Odnosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy organ odwoławczy uznał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego niezasadnie stwiedził nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Analiza decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997r., Nr [...], wraz z aktami zgromadzonymi w sprawie pozwala stwierdzić, iż wskazane rozstrzygnięcie nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, co uzasadniałoby stwierdzenie jego nieważności, albowiem nie jest obarczone żadną z wad wymienionych w art 156 § 1 kpa. Ponadto w postępowaniu odwoławczym inwestor przedłożył oryginały dokumentów stanowiących materialną podstawę wydania pozwolenia na użytkowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. wniósł M. Z. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji zarzucił: 1. rażące naruszenie art. 134 k. p. a. przez nie uwzględnienie normy art. 21 ust. 2 pkt 1) ustawy z dnia 12 czerwca 2003r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2003 r. nr 130 poz. 1188), w konsekwencji wobec bezpodstawnego i wadliwego przyjęcia, iż wniesienie wyżej oznaczonego odwołania ma miejsce w ustawowym terminie. 2. rażące naruszenie przepisu art. 87§1 k. p. a. oraz obrazę art. 136 k. p. a. przez nie wykonanie obowiązku przeprowadzenia dowodów wskazanych przez skarżącego w piśmie z dnia 28 października 2010 r. oraz w piśmie z dnia 19 grudnia 2010r., miałoby to dotyczyć powyższych kwestii o czym mowa w pkt 1 i pkt 2 niniejszej skargi, tj.: dopuszczenia z urzędu dowodu z pisemnej opinii Poczty Polskiej. 3. rażące naruszenie art. 84 §1 k. p a przez niczym nieuzasadnioną odmowę dopuszczenia dowodu z opinii Poczty Polskiej S. A., z opinii Centralnego Laboratorium Kryminalistyki [...], w konsekwencji organ dopuszcza się obrazy art. 7 i 77§1 k. p. a., więc nie wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu fatycznego sprawy. Natomiast dowód ten jest niezbędny dla miarodajnej oceny czy przedmiotowe odwołanie wpłynęło lub nie wpłynęło w ustawowym terminie, 5. rażące naruszenie art. 10 § 1 k. p. a. przez niczym nieusprawiedliwione "pozbycie" strony jej uprawnień do udziału w postępowaniu z racji jego udziału w niniejszym postępowaniu, w konsekwencji wobec uniemożliwienia stronie ustosunkowania się do całego materiału faktycznego i prawnego, zgromadzonego w sprawie, który stał się podstawą do wydanej decyzji organu z dnia [...] stycznia 2010r. znak: [...]. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd Administracyjny zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 stycznia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-(Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], znak: [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...], znak: [...] z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji. Na wstępie wskazać należy, że badane decyzje zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym, które są nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego. Postępowanie to nie polega bowiem na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, lecz ogranicza się jedynie do zbadania, czy kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ma w ocenie organu charakter rażący. W rozpatrywanej sprawie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] czerwca 1997 r., nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie stacji paliw gazem płynnym nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, skutkującego koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Powyższa decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana na podstawie art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jak zasadnie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w stosunku do każdej samowoli budowlanej organ zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 37 ustawy, dotyczącego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W przypadku stwierdzenia, iż brak jest podstaw do nakazania rozbiórki obiektu organ winien zważyć możliwość jego legalizacji poprzez wcześniejsze nakazanie wykonania określonych przeróbek lub zmian w oparciu o przepis art. 40 ustawy (o ile zachodziłaby taka konieczność). W sytuacji stwierdzenia przez organ braku podstaw do orzeczenia nakazie rozbiórki oraz braku konieczności nałożenia obowiązków z art. 40, obowiązkiem organu było zakończenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, o jakiej mowa w art. 42 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie Kierownik Urzędu Rejonowego w oparciu o przedłożone przez inwestora kopie dokumentów potwierdzających, że inwestycja jest zdatna do użytku, udzielił pozwolenia na użytkowanie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym. Inwestor, w odpowiedzi na wezwanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przedłożył oryginały dokumentów stanowiących podstawę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem sam fakt wydania decyzji w oparciu o kserokopie dokumentów nie oznacza jeszcze, że decyzja ta obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa, co uzasadniałoby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z ugruntowanego orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że realizacja zasady prawdy obiektywnej wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 1984 r., sygn. akt II SA 1223/84, ONSA 1984/2/109). Ponadto w wyroku z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, OSNC 1991/10-12/129 Sąd Najwyższy orzekł, że oświadczenie składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym oraz przedstawione przez nią dokumenty korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. W przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył w postępowaniu odwoławczym przed Głównym Inspektorem Nadzoru oryginalne dokumenty, stanowiące uprzednio Podkreślenia wymaga fakt, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10 ). Takich zarzutów nie można było postawić decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. udzielającej Z. O. pozwolenia na użytkowanie stacji tankowania pojazdów gazem płynnym położnej na działce w T. przy ul. O. [...] nr ew. działki [...]. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze należy stwierdzić, że są one bezzasadne. Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie daty nadania odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. i ustalił, że odwołanie zostało wniesione w terminie, a ustalenia te nie budzą wątpliwości. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego o dopuszczenie dowodów z opinii organów wskazanych przez skarżącego w skardze należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje postępowania dowodowego w innym zakresie. W niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wymagające przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu to nie znajduje on potwierdzenia w aktach sprawy. Skarżący był zawiadomiony zarówno o przekazaniu odwołania od decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. jak i kolejnych czynnościach organu odwoławczego, co potwierdzają kolejne pisma składane przez skarżącego do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).