VII SA/Wa 736/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia statutu Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w O. I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu 10 grudnia 2009 r. Rada Powiatu w O. podjęła zaskarżoną uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w O., przy ul. [...] , zw. dalej ZPZOZ. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), zw. dalej u.z.o.z. Zaskarżoną uchwałą zatwierdzono Statut ZPZOZ, który stanowi załącznik do tej uchwały. Przedmiotowy akt określa obszar działania, cele i zadania Zespołu, oraz jego organów i strukturę organizacyjną. Do Statutu załączony został również wykaz komórek organizacyjnych wchodzących w skład poszczególnych jednostek organizacyjnych działalności medycznej ZPZOZ. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu. W treści tej uchwały wskazano, że tracą moc uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu ZPZOZ oraz nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] listopada 2001 r. w sprawie zatwierdzenia zmian w Statucie ZPZOZ oraz nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie zmian w Statucie ZPZOZ. Pismem z dnia 26 lutego 2010r. Wojewoda [....] wniósł skargę do Sądu o stwierdzenie nieważności ww. uchwały oraz o wstrzymanie jej wykonania zaskarżonej. Zarzucono istotne naruszenie art. 36, 39 ust. 2, 43 ust. 2 i 3 u.z.o.z. Podniesiono, że przy podejmowaniu uchwały Rada Miasta O. nie zastosowała procedury ustalonej w art. 36 i art. 43 ust. 1 i 3 ww. ustawy , która jest niezbędna w sytuacji tworzenia, przekształcania lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej. Konieczność zastosowania powyższej procedury wynika, zdaniem skarżącego, z dokonanych przez Radę w załączniku Nr 1 do uchwały zmian w strukturze organizacyjnej ZPZOZ, polegających na likwidacji lub utworzeniu licznych jednostek i komórek organizacyjnych. Rada Miasta O., uchwalając nowy statut dokonała zatem zmian organizacyjnych zmierzających do istotnych ograniczeń poszczególnych rodzajów działalności Zespołu i udzielanych świadczeń zdrowotnych. Przytaczając przepisy art. 36 oraz 43 u.z.o.z. wskazano, że zastosowanie trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały. Niezastosowanie przez Radę trybu ustalonego w art. 39 i 43 u.z.o.z. prowadzi bowiem do ominięcia procedury przekształceniowej i wymogania zapewnienia świadczeń zdrowotnych. Wojewoda [....] wskazał także, że przekształcenie polegające na zmianie zakresu świadczeń wymaga podjęcia przez Radę Powiatu odrębnej uchwały przekształceniowej. W ślad za przekształceniem może być dopiero zmieniony i zatwierdzony statut, tym bardziej, że uprawnienia w zakresie przekształcenia ma wyłącznie Rada Powiatu, natomiast w przypadku statutu uchwała Rady społecznej podlega jedynie zatwierdzeniu przez Radę Powiatu. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w O. pismem z 1 kwietnia 2010r. wniosła o oddalenie skargi uzasadniając, iż zaskarżona uchwała nie dokonywała przekształcenia ZPZOZ a jedynie wprowadzała wewnętrzne zmiany organizacyjne, które nie doprowadziły do rozszerzenia lub ograniczenia zakresu udzielanych świadczeń. W dniu 24 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odroczył rozprawę, zobowiązując Radę Powiatu w O. do złożenia pisma, w którym wyjaśni zakres zmian objętych uchwałą w myśl przepisu art. 43 ust. 1 i 3 u.z.o.z. W dniu 9 lipca 2010 r. do Sądu wpłynęło pismo Rady Powiatu w O. wyjaśniające, że dokonane przekształcenia nie spowodowały likwidacji ani istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych, a tym samym nie wymagały podjęcia uchwały w trybie przewidzianym w art. 36 i 43 ust. 3 u.z.o.z. Rada Powiatu w O. nie zgadza się z zarzutami Wojewody [...] , który powołując się na rejestr ZP ZOZ w O. twierdził, że przez podjęcie uchwały Nr [...] zlikwidowano jednostki i komórki organizacyjne Zespołu z pominięciem właściwego trybu, w tym: Zakład Pomocy Doraźnej, trzy przychodnie rejonowe w O.: przy ul. [...], [...] oraz [...] oraz Zakład Opiekuńczo-Leczniczy w J. W uzupełnionej odpowiedzi na skargę poinformowano, że od 2006 r. świadczenia ratownictwa medycznego realizowane są przez zewnętrzną firmę "F", w związku z wygranymi konkursami ofert przeprowadzonym przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Ponadto wskazano, że nie ma już przychodni rejonowych. Placówki działają w ramach systemu podstawowej Opieki Zdrowotnej w O. przy ul. [...] i jej filia Przychodnia Podstawowej Opieki Zdrowotnej w Ś. przy ul.[...]. Usługi w powyższym zakresie świadczy również pięć przychodni niepublicznych. Usługi nie są już świadczone w ramach dawnej Przychodni Rejonowej w O. przy ul. [...]. Podano także, że likwidacja Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w J. została zlikwidowana na mocy uchwały nr [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] kwietnia 2003 r. Wyszczególniono istniejące obecnie komórki organizacyjne. W piśmie tym wskazano, że statut zatwierdzony przez Radę Powiatu odzwierciedla faktyczny stan organizacyjny ZP ZOZ w O. Wobec wyjaśnień nadesłanych do Sądu przez Radę Powiatu w O. w piśmie z dnia 8 lipca 2010 r., zarządzeniem z dnia 21 września 2010 r. zwrócono się do Wojewody [...] z zapytaniem, czy nadal podtrzymuje skargę wniesioną na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] , czy też ją cofa. W dniu 27 września 2010 r. do Sądu wpłynęło pismo Wojewody [....] , w którym organ poinformował, że podtrzymuje w całości skargę z dnia 26 lutego 2010 r. na ww. uchwałę. Zdaniem Wojewody [....], przedstawiona w wyjaśnieniach Rady Powiatu w O. argumentacja, wskazująca na konieczność dostosowania przepisów Statusu ZPZOZ do stanu faktycznego, nie może stanowić prawnego uzasadnienia do dokonania zmian w statusie bez zachowania procedur wynikających z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. u.z.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 5 października 2010 r. oddalił wniosek Wojewody [...] o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zw. dalej p.p.s.a., ani ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały organu powiatu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a). Ocena prawna uchwały prowadzi do wniosku, że jej postanowienia naruszają prawo w istotnym stopniu, z tego też względu skarga Wojewody [...] zasługiwała na uwzględnienie. Problematyka przekształcania samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej uregulowana została przepisach u.z.o.z. Zgodnie z art. 36 u.z.o.z., tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy. Z przepisu tego wynika, że każde działanie, które ma prowadzić do utworzenia, przekształcenia lub likwidacji zakładu opieki zdrowotnej przez jednostkę samorządu terytorialnego (art. 8 ust. 1 pkt 3 u.z.o.z. ), wymaga uchwały właściwego organu takiej jednostki. Do zamierzeń mających na celu istotne ograniczenie jak i rozszerzenie świadczeń zdrowotnych konieczne jest dochowanie warunków i trybu zawartych w art. 43 ust. 1 i 2 w związku z art. 43 ust. 3 u.z.o.z. Przepis art. 11 u.z.o.z. przewiduje, ze ustrój zakładu opieki zdrowotnej oraz inne sprawy dotyczące jego funkcjonowania, nieuregulowane w ustawie określa jego statut. W statucie zakładu opieki zdrowotnej określa się w szczególności organy zakładu i strukturę organizacyjną (ust. 2 pkt 5). Artykuł 39 ust. 2 u.z.o.z stanowi, że statut publicznego zakładu opieki zdrowotnej uchwala rada społeczna zakładu i przedkłada go do zatwierdzenia organowi, który utworzył zakład. Z powyższych przepisów nie wynika zatem możliwość regulowania problemów związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w trybie zmian statutowych. Statut powinien regulować i odzwierciedlać strukturę organizacyjną Zakładu, lecz z uwzględnieniem tego, iż struktura ta jest wynikiem przyjęcia wcześniejszych rozwiązań dotyczących merytorycznych aspektów świadczenia usług zdrowotnych. Te zaś aspekty, jeżeli mają ulegać zmianom mogącym istotnie wpływać na sposób wykonywania tych świadczeń wobec osób uprawnionych, muszą być poddane trybowi zapewniającemu, że zmiany w zakresie świadczeń zdrowotnych nie będą ograniczały czy pogarszały sytuacji osób z nich korzystających. To zaś, czy dochodzi do istotnych zmian w omówionym zakresie powinno być przedmiotem oceny w trybie, którego niezastosowanie zarzucił Wojewoda. Jak podano wcześniej, zaskarżona uchwała zatwierdzała Statut ZPZOZ, wraz załącznikiem, jednocześnie uchylono uchwałę Nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r., która poprzednio zatwierdzała Statut ZOZ w O. Już z porównań tych wersji statutu wynika, że obecnie przewiduje się udzielanie 23 rodzajów świadczeń zdrowotnych (§ 6 ust. 2 statutu z 2009 r.), natomiast w statucie z 1999 r. wyszczególnione było 11 rodzajów takich świadczeń. W paragrafie 9 statutu z 1999 r. ujęto 9 jednostek organizacyjnych, a szczegółową strukturę organizacyjną powierzono Dyrektorowi. W statucie z 2009 r., w § 17 nie wymieniono już żadnej jednostki organizacyjnej, a jedynie 5 pionów, w tym pion medyczny, odsyłając do załącznika nr 1, gdzie znalazło się 7 jednostek, w tym trzy (poz. 5, 6, 7) o charakterze pomocniczym, bez wyjaśnienia zakresu ich działania. Po zmianie statutu, z jednostek organizacyjnych pozostał jedynie szpital. Akta sprawy oraz pismo z dnia 8 lipca 2010 r. Rady Powiatu w O. potwierdzają jednoznacznie, że mocą regulacji statutowej zlikwidowano zapis o istnieniu Zakładu Pomocy Doraźnej, powierzając wcześniej świadczenia ratownictwa medycznego zewnętrznej firmie "F.". Ponadto, jedną z przychodni przy [...] przekształcono w filię przychodni przy [...], a trzecią [...] w ogóle zlikwidowano przenosząc usługi do innych placówek. Powyższe fakty wyraźnie dowodzą, że przeprowadzone zmiany w Statucie są w istocie "przekształceniem" lub też sankcjonują dokonane wcześniej, bez zachowania odpowiedniego trybu, przekształcenia w zakresie zadań (świadczeń zdrowotnych), o którym mowa w art. 43 ww. ustawy. W ocenie Sądu, w kontekście powyższego oraz omawianych wyżej unormowań prawnych uzasadnione jest stanowisko Wojewody [...], że zaskarżona uchwała zmierzała do przekształcenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej w rozumieniu art. 36 z pominięciem ustawowego trybu. Tylko bowiem w przypadku, gdy przekształcenie publicznego zakładu nie prowadzi do istotnego ograniczenia rodzajów działalności zakładów i udzielanych świadczeń zdrowotnych możliwe jest niezastosowanie procedury wynikającej z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy. Taka sytuacja nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd nie podziela zatem stanowiska Rady Powiatu w O., że dokonane przekształcenia zakładu nie spowodowały likwidacji ani nie mogły prowadzić do istotnego ograniczenia poszczególnych rodzajów działalności zakładu i udzielanych świadczeń zdrowotnych i tym samym nie wymagały podjęcia uchwały w trybie art. 43 ust. 3 u.z.o.z., a zatem z zastosowaniem ust. 1 i 2 tego przepisu. Nie ma też podstaw do twierdzenia, że nie doszło do istotnych zmian, nie są to bowiem zmiany tylko w zakresie nazewnictwa, jak twierdzi Rada Powiatu, ale liczne zmiany przedmiotowe w zakresie funkcjonowania jednostek organizacyjnych (a nie tylko komórek wewnętrznych). Zmiany te, jak wynika z wyjaśnień Rady, stanowią zaś (lub sankcjonują) likwidację niektórych jednostek, tworzą nowe albo przekształcają ich sposób działania, co może istotnie wpłynąć na ograniczenie poszczególnych rodzajów działalności. Zmiana zakresu usług powinna być dokonana stosowną uchwałą Rady Powiatu w O., wydaną na podstawie art. 36 u.z.o.z., a dopiero później, na podstawie tego aktu, wprowadzenie odpowiednich zmian w statucie zakładu. Uchwała o przekształceniach w zakładzie opieki zdrowotnej stanowi podstawę do podjęcia uchwały o zmianie statutu zakładu. Tymczasem Rada Powiatu O. nie wykazała, aby tego rodzaju uchwały były wcześniej podejmowane (z wyjątkiem, jak twierdzi się w uzupełnieniu odpowiedzi na skargę, podjęcia uchwały o likwidacji Zakładu Opiekuńczo-Leczniczego w J). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zastosowanie trybu zmiany statutu do dokonania zmian i przekształceń stanowi naruszenie prawa, które jest podstawą do zastosowania sankcji nieważności uchwały. Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszym składzie, podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zarówno ograniczenie, jak i rozszerzenie działalności zakładu opieki zdrowotnej i udzielanych w nim świadczeń powinno się odbywać ze względu na charakter tych norm w drodze aktu prawa miejscowego ( por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1894/07). Wskazać należy, że uchwała o przekształceniu zakładu jest aktem prawa miejscowego, natomiast takiego charakteru nie przyznanie się uchwale zatwierdzającej statut lub zmiany w statucie, będącej aktem prawa wewnętrznego. Pominięcie trybu przewidzianego przez art. 42 u.z.o.z i zastąpienie go rozstrzygnięciami statutowymi powoduje bardzo poważne skutki w zakresie ochrony zdrowia. Jak stanowi art. 43 ust. 2 u.z.o.z., projekt rozporządzenia lub uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej wymaga opinii wojewody oraz opinii właściwych organów gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, jeśli zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Przepis ten, przez konieczność poddania projektu uchwały opiniom i konsultacjom, ma zatem znaczenie ochronne i gwarancyjne dla osób korzystających ze świadczeń zdrowotnych, że ich uprawnienia nie zostaną naruszone, a w szerszym wymiarze stanowi ustawową realizację prawa do ochrony zdrowia przewidzianej w art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Pominięcie zatem powyższego trybu może powodować dalekosiężne konsekwencje w zakresie ochrony praw obywateli, a zagrożeń tych nie może wyeliminować akt wewnętrznego kierownictwa, jakim jest statut, nawet nie uchwalany, a tylko zatwierdzany przez Radę Powiatu. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała o zatwierdzeniu zmian w statucie podjęta bez wcześniej podjętej prawidłowej uchwały o przekształceniu publicznego zakładu opieki zdrowotnej narusza prawo, a naruszenie to ma istotne konsekwencje z punktu widzenia uprawnień odbiorców świadczeń o charakterze publicznoprawnym. Zaskarżona uchwała narusza powołane wyżej przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.