VII SA/Wa 74/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2008r. sprawy ze skargi K. K. - PHU [...] w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. K. - PHU [...] w M. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2006 r., którym uchylono decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. uchylił decyzję [...] z [...] kwietnia 2005 r. Prezydenta W. oraz umorzył postępowanie organu I instancji w wyżej wymienionym zakresie jako bezprzedmiotowe. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora P.H.U. [...] K. K., decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Prezydent W., na podstawie art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4 i 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.) i art. 104 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361, ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego, wielorodzinnego na działce nr ewid. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. Po rozpatrzeniu odwołania T. K. i R. K. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję w/w Prezydenta W. Skargę na powyższą decyzję złożyli T. K. i R. K. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 421/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda [...] naruszył art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zarzucił organowi administracji nieodniesienie się do zarzutów odwołania. Ponadto Sąd wskazał, że dokumentacja projektowa nie posiada sygn. akt VII SA/Wa 74/08 cech oryginalności oraz że na tekst pierwotny zostały naniesione poprawki do których organ nie odniósł się, a nie są one autoryzowane przez projektanta. Po ponownym rozpoznaniu sprawy zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji została już rozpoczęta, co oznacza między innymi brak podstaw prawnych do wydania przez organ II instancji decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do zrealizowanej już chociażby częściowo inwestycji. Zdaniem organu postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę należy umorzyć i sprawę przekazać PINB jako właściwemu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło P.H.U. [...] K. K. Zarzucono naruszenie art. 105 § 1 i 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej przez Sąd stanowi podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę. Skarżący podniósł, że przerwał prowadzenie robót budowlanych po wyroku WSA w Warszawie. Zdaniem skarżącego postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ orzecznictwo łączy bezprzedmiotowość z wykonaniem robót budowlanych w całości, a nie z rozpoczęciem ich wykonania i przerwaniem ich we własnym zakresie przez skarżącego bez interwencji organu budowlanego. W skardze podkreślono, iż nadzór budowlany nie podjął działań, gdyż realizacja inwestycji była zgodna z zatwierdzonym decyzją ostateczną projektem budowlanym i nie podjął czynności w trybie art. 50 i nast. Prawa budowanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 sygn. akt VII SA/Wa 74/08 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę a zatem pogląd, iż wcześniejsze ich rozpoczęcie czyni bezprzedmiotowym prowadzenie sprawy odnośnie udzielenia pozwolenia na rozpoczęte już roboty jest uzasadniony. W postępowaniu administracyjnym będącym przedmiotem kontroli Sądu Prezydent W. wydał pozwolenie na budowę, które po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] utrzymał w mocy. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Pozwolenie na budowę uzyskało zatem przymiot ostateczności i atrybut wykonalności. Nie zmienia tego faktu to, że od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesiona została skarga do sądu administracyjnego. Żaden przepis prawa nie wymaga bowiem wstrzymania się przez inwestora z realizacją ostatecznej i wykonalnego pozwolenia na budowę, chyba że jego wykonanie zostało wstrzymane w związku z wniesieniem skargi do sądu. Wstrzymanie na wniosek skarżącego, o którym mowa w art. 35a Prawa budowlanego sąd może uzależnić zaś od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. Okoliczność taka w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca, a zatem inwestor miał prawo rozpocząć roboty budowlane zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Przyczyną uchylenia przez Sąd ostatecznego pozwolenia na budowę (tj. jedynie decyzji organu II instancji) były wady formalne postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 12 czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał dopuszczenie się uchyleń proceduralnych przez organ II instancji oraz nieustosunkowanie się do argumentów strony zawartych w odwołaniu. Po uchyleniu pozwolenia na budowę, realizując prawomocny wyrok Sądu skarżący sam wstrzymał zrealizowane na podstawie pozwolenia roboty, bez odrębnego wezwania organu nadzoru budowlanego. Wyrok ten wiąże zarówno organy rozstrzygające w sprawie jak i Sąd obecnie orzekający. Z tych względów analizie należało poddać obecnie kontrolowane rozstrzygnięcie administracyjne z tego punktu widzenia wg wskazań zawartych w sygn. akt VII SA/Wa 74/08 przywołanym wyroku. Organ II instancji, rozpoznając sprawę po wyroku umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę uznając je za bezprzedmiotowe, gdyż jego zdaniem, rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, które Sąd uchylił czyni sprawę wydania pozwolenia na budowę bezprzedmiotową. Tak jednak w niniejszej sprawie nie jest i to z kilku przyczyn. Po pierwsze, nie można opisanego na wstępie rozumowania o przystąpieniu przez inwestora do wykonania robót budowlanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę utożsamiać z przystąpieniem do robót na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, gdyż z takie ostateczne pozwolenie stanowi nie tylko podstawę do podjęcia robót dla inwestora, lecz ma on również prawo oczekiwać, w zaufaniu do organów Państwa, że decyzja ta nie jest wadliwa prawnie, a jej wykonanie nie przyniesie mu szkody. Po drugie, sytuacja prawna podmiotu, którego dotyczy prawomocny wyrok Sądu nie może być kształtowana przez organ własną oceną ustaleń wyroku czy też interpretacją przepisu prawa, lecz treścią wyroku, którą organ jest związany. Po trzecie wskazać trzeba, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co stoi na przeszkodzie rozstrzygnięciu sprawy co do jej co do istoty. Jeżeli zatem, Sąd uchylając decyzję organu II instancji wskazał, że przyczyną tego stanu rzeczy nie są wady materialne udzielonego pozwolenia na budowę, lecz uchybienia proceduralne organu, który nie przeprowadził właściwe kontroli instancyjnej toku postępowania, a następnie związał organ obowiązkiem wykonania czynności proceduralnych (wyjaśnienie zarzutów odwołania), to w sprawie tej – skoro Sąd nie kwestionował w ogóle treści decyzji i ustaleń związanych z udzielonym pozwoleniem - nie ustał zatem materialny stosunek prawny pomiędzy wnioskodawcą w sprawie pozwolenia, powinna nadto pozostać przedmiotem postępowania ze względu na konieczność wykonania przez organ czynności procesowych, których niedopełnienie podkreślono w wyroku sądowym. Mimo wskazania przez Sąd opisanych uchybień w poprzednim postępowaniu organ odwoławczy, rozpoznając sprawę ponownie dopuścił się tych samych uchybień, przez co nie wykonał wyroku Sądu, do czego zobowiązuje go art. 170 p.p.s.a. stanowiący, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz sygn. akt VII SA/Wa 74/08 również inne sądy i inne organy państwowe. Na koniec należy stwierdzić, że organ stopnia wojewódzkiego ponownie dopuścił się naruszenia art. 7, 77 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ma zbadać ponownie sprawę, w tym odnieść się do okoliczności odwołania. W zależności zaś od ustalenia, czy pozwolenie na budowę dotknięte jest wadą uniemożliwiającą utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji czy też przeciwnie, zarzuty odwołania nie odniosą skutku, organ winien wydać odpowiednią decyzję. Jeśli okaże się, że pozwolenie zostanie utrzymane w mocy, nie będzie też przeszkód do kontynuowania budowy w zgodzie z zatwierdzonym projektem, jeśli realizacja inwestycji nie naruszyła prawa. W przypadku przeciwnym, a także odmowy udzielenia pozwolenia, podstawę do działania uzyska organ nadzoru budowlanego. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i 210 p.p.s.a.