VII SA/Wa 745/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. sprawy ze skargi H.sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2019 r., Nr [...], znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowanej przez adw. T. Ż. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. Nr [...] z [...] listopada 2018r. (znak: [...]), którą nakazano H. Sp. z o. o. z siedzibą w W. rozbiórkę utwardzenia na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy PI. [...] w W. na terenie [...] - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ wskazał, że Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2017r. uchylił decyzję Prezydenta [...] W. [...] z [...] stycznia 2017r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] z obrębu [...] przy PI. [...] w W. i umorzył postępowanie organu I instancji. Decyzją z [...] czerwca 2018 r., znak:[...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...], a następnie decyzją z [...] lipca 2018, znak:[...], utrzymał w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2018r. Rozpoznając sprawę legalności inwestycji organ pierwszej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z [...] listopada 2017r., działka nr [...] z obrębu [...] przy PI. [...] w W. stanowi działkę drogową o powierzchni 0.0080ha. Upoważniony przedstawiciel organu [...] listopada 2017r., przeprowadził kontrolę (protokół nr [...]). Ustalił, że na dz. ew. nr [...] z obrębu [...] stanowiącej działkę drogową i znajdującej się w liniach rozgraniczających skrzyżowanie ulic: [...], [...] i [...] wykonano utwardzenie powierzchni gruntu na terenie "zielonym" na całej powierzchni działki w postaci kostki gruntowej. Ponadto, wykonano przyłącze energii elektrycznej. Pismem z [...] czerwca 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] W. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie utwardzenia działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w [...] [...] W. oraz o planowanym terminie oględzin. Organ powiatowy [...] sierpnia 2018r., przeprowadził ponowne oględziny, podczas których stwierdzono, że stan faktyczny w stosunku do wcześniejszych ustaleń nie uległ zmianie, tzn. nadal istnieje utwardzenie terenu, powierzchni gruntu kostką granitową. Ustalono także, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów, doszło do zmiany przeznaczenia terenu działki na zurbanizowane tereny niezabudowane, oznaczenie dr zmieniono na Bp. W piśmie z [...] września 2018r. Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] stwierdzono, że "wykonanie utwardzenia działki ew. nr [...] z obrębu [...] jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. J. S. W oparciu o tak poczynione ustalenia Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego wydał, opisaną na wstępie, decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego utwardzenia. Odwołanie od powyższej decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła spółka H. Sp. z o. o., reprezentowana przez adw. T. Ż. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając ww. odwołanie stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji odpowiada przepisom prawa. W sprawie nie jest kwestionowane, że spółka H. Sp. z o.o. wykonała utwardzenie terenu dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy PI. [...] w W. Działka ta znajduje się na terenie objętym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Otoczenie ulicy [...]" uchwalonego uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z [...] października 2002r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] listopada 2002r. Nr [...], poz. [...]). Znajduje się terenie oznaczonym symbolem 2KDG – ciągi komunikacyjne, terem ulic, ulica główna. Ponadto, w myśl § 81 ust 1 na terenach w obrębie linii rozgraniczających ciągów komunikacyjnych: 1.zabezpiecza się pasy terenu dla urządzeń i przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej, 2.dopuszcza się sytuowanie urządzeń drogowych i urządzeń związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych dotyczących dróg publicznych, 3.zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, nie wymienionych w pkt 1 i 2, z wyjątkiem kiosków z prasa, papierosami i artykułami drobnymi(typu kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowanych wyłącznie jako obiekty stałe, trwale związane z podłożem, o powierzchni zabudowy do 15 m². Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wbrew stanowisku inwestora, charakteru przedmiotowej działki jako działki budowlanej nie może wywieść z § 81 ust. 1 planu miejscowego, w którym dopuszcza się nadziałce nr ew. [...] lokalizację kiosków z prasą, papierosami i artykułami drobnymi (typu kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowanych wyłącznie jako obiekty stałe, trwale związane z podłożem, o powierzchni zabudowy do 15 m². Co do zgodności omawianej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w piśmie z [...] września 2018r. wypowiedział się organ właściwy do interpretacji tych zapisów stwierdzając, że wykonane utwardzenie jest niezgodne zobowiązującym planem. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego działka nr ew. [...] nie jest działką budowlaną w rozumieniu § 3 pkt 1 a ustawy Prawo budowlane, w związku z tym do jej utwardzenia nie znajduje w zastosowania przepis 29 ust. 2 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane. Ten odnosi się bowiem do działek budowlanych, tj. w szczególności przeznaczonych na cele budowlane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Utwardzenie terenu działki innej niż budowlana nie mieści się w katalogu robót budowlanych wymienionych w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Słusznie zatem organ powiatowy stwierdził, że wymagało uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej, a tego inwestor nie dopełnił. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane rozpoczęcie robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że dany rodzaj robót został zwolniony z tego obowiązku w art. 29 lub 30 ustawy Prawo budowlane. Dodatkowo organ podniósł, że odnośnie charakteru spornej działki wypowiedział się również Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w swojej decyzji z [...] czerwca 2018r., oraz z [...] lipca 2018r. Wskazał, że przeznaczenie tej działki, o którym mowa w przepisach planistycznych uniemożliwia uznanie jej za działkę budowlaną. Obie powyższe decyzje pozostają w obrocie prawnym. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w myśl art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust.3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b. zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. m.in. bez wymaganego pozwolenia. Wykonanie robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia spełnia przesłankę art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane i zastosował właściwy tryb postępowania. Przedmiotowe utwardzenie nie może zostać zalegalizowane, gdyż jego istnienie pozostaje w sprzeczności z zapisami aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania. Na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1ustawy właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Nakazane w zaskarżonej decyzji roboty rozbiórkowe doprowadzą do stanu zgodnego z przepisami prawa, tj. z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) błędne ustalenie jakoby działka nie miała charakteru "działki budowlanej" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo Budowlane, w sytuacji w której: zapisy obowiązującego Planu zagospodarowania przestrzennego (§81) wprost dopuszczają możliwość jej zabudowy cyt. "obiektem budowlanym trwale z gruntem związanym typu kiosk", wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej i wyposażenie w infrastrukturę techniczną (energia elektr., instalacja wod-kan.) umożliwiają wykonanie na jej terenie obiektu budowlanego typu kiosk, co zgodnie z:-§ 3 pkt 1a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r.,-art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, determinuje zakwalifikowanie działki jako "działki budowlanej". 2)naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. wobec dokonania przez organ ustaleń faktycznych dotyczących "niebudowlanego" charakteru z pominięciem kluczowych dla tej okoliczności dokumentów wykazujących "budowlany" charakter t.j.: zawiadomienia z [...] marca 2018r. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków informującego o zmianie danych w ewidencji gruntów w zakresie opisu użytku na "zurbanizowane tereny niezabudowane'' oznaczone symbolem Bp), decyzji Prezydent [...] W. nr [...] [...] z [...] stycznia 2018r. w której stwierdzone zostało, że działka nie jest usytuowana w pasie drogowym drogi publicznej, 3)naruszenie art. 107 k.p.a. wobec niewskazania przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentów merytoryczno – prawnych dotyczących kwalifikacji charakteru działki jako "niebudowlanej"; zaniechanie przez organ samodzielnej analizy prawnej i samodzielnej wykładni przepisów prawa oraz zapisów planu miejscowego, oraz ograniczenie się w tym zakresie do przytoczenia stanowiska innych organów (przy rezygnacji jednocześnie z jakiejkolwiek argumentacji merytorycznej przyjętych ocen), co wszystko razem uzasadnia postawienie zarzutu naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 15 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji ujawnia, że organ nie zdobył się na samodzielny wywód prawny, lecz wyłącznie przytoczył oceny (co do "niebudowlanego" charakteru działki) innych organów. rezygnując nawet z powtórzenia merytorycznej argumentacji tychże innych organów, potrzebę wykładni obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "zastąpił" odwołaniem się do cyt. "wypowiedzi organu właściwego do interpretacji zapisów". Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2018r. i umorzenie postępowania w sprawie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, o zasądzenie na rzecz spółki zwrotu kosztów postępowania sprawie Zgłoszony w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji został odrębnie rozpoznany. Stanowisko skarżącej spółki znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Kluczowe dla sądowej oceny zaskarżonej decyzji było to, czy inwestor wykonał roboty budowlane podlegające reżimowi zgłoszenia, czy też wymagające pozwolenia na budowę, którym nie dysponował oraz to, czy w świetle miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postępowanie legalizacyjne wszczęte zasadnie w trybie art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane (inwestor dokonał zgłoszenia) mogło doprowadzić do legalizacji. Zdaniem Sądu nakaz rozbiórki okazał się w pełni uzasadniony okolicznościami sprawy i obowiązującymi na ich tle przepisami. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące. Przyjmuje za własne. Poza sporem musi pozostać to, że teren, na którym znajduje się objęta inwestycją działka jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Gminy W. [...] z [...].10.2002r.). Działka jest położona w obszarze oznaczonym symbolem 2KDG ciągi komunikacyjne -tereny ulic-ulica główna. Stosownie zaś do brzmienia zapisu § 81 pkt 3 planu - na terenie oznaczonym tym symbolem dopuszcza się zabudowę w formie kiosku o przeznaczeniu tam opisanym jako obiektu trwale związanego z podłożem o pow. do 15m². Spółka złożyła zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu w/w działki. Prezydent [...] W. wniósł sprzeciw do zgłoszenia Spółki. Wojewoda [...] te decyzję uchylił i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Spółka wykonała prace budowlane w warunkach skutecznego zgłoszenia. Następnie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dwiema decyzjami stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...]. Spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrokiem z 3 kwietnia 2018r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2218/18 uchylono obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powtórzmy zatem, roboty budowlane wykonane zostały na działce, która zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma przeznaczenie określone symbolem [...] tj. ciągi komunikacyjne - tereny ulic - ulica główna. Tak określonego przeznaczenia nie może zmienić dopuszczenie w § 81 ust. 1 ww. planu realizacji szczegółowo opisanych tam obiektów budowlanych w tym kiosków. Plan określa inne niż budowlane przeznaczenie przedmiotowej działki choć dopuszcza pewne obiekty. Zasadnie zatem przyjęto, że zgłoszenie, dopuszczalne przy tego typu robotach na działkach budowlanych, nie miało zastosowania w odniesieniu do niniejszej inwestycji a wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę inwestor nie uzyskał. Oceniając, że inwestor, który dokonał zgłoszenia nie działał w warunkach samowoli budowlanej, organ zasadnie wdrożył tryb postępowania opisany w art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane nie mógł jednak doprowadzić do legalizacji inwestycji w oczywisty sposób nie dopuszczalnej w świetle § 81 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem mogły polegać li tylko na rozbiórce. Organ własną ocenę charakteru działki miał prawo, jak to uczynił, oprzeć na uwzględnieniu stanowiska organu planistycznego. Pokrywało się ono z oczywistą i prostą wykładnią ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Położenie działki na terenie 2KDG, przeznaczonym w planie pod ciągi komunikacyjne, ulice z pewnością nie kształtuje przymiotu działki budowlanej. Powtórzmy o charakterze działki przesądza jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważa również, że nawet przyjmując - zgłoszenie było dopuszczalne a działka ma charakter działki budowlanej, to nakaz rozbiórki byłby uzasadniony. Zgłoszenie nie zamyka drogi nadzorowi budowlanemu do interwencji w przypadku niezgodności inwestycji z przepisami prawa. Tymczasem opisany wyżej § 81 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z pewnością nie dopuszcza utwardzenia terenu działki. Jak wskazano powyżej przewiduje bowiem w pkt 1., że zabezpiecza się pasy terenu dla urządzeń i przewodów podziemnych miejskiej infrastruktury technicznej, w pkt 2, że dopuszcza się sytuowanie urządzeń drogowych i urządzeń związanych z utrzymaniem i obsługą ruchu, pod warunkiem spełnienia wymagań określonych w przepisach szczególnych dotyczących dróg publicznych a co najważniejsze w pkt 3., że zakazuje się realizacji obiektów budowlanych, nie wymienionych w pkt 1 i 2, z wyjątkiem kiosków z prasa, papierosami i artykułami drobnymi(typu kioski "Ruchu") oraz kwiatami, realizowanych wyłącznie jako obiekty stałe, trwale związane z podłożem, o powierzchni zabudowy do 15 m². Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).