VII SA/Wa 2218/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...]sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej K.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z [...] stycznia 2017 r. - wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia przez [...] Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] z obrębu [...] przy [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że ww. decyzja Prezydenta zapadła z naruszeniem art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie. Wnioskiem z 16 maja 2017 r. Prezydent [...] wystąpił do GINB o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 201 r., poz. 290 ze zm. wg stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) stwierdził, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zważył, że przepisy Prawa budowlanego ani rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 2016 poz. 124) nie definiują pojęcia "działka budowlana" zatem w celu ustalenia jego znaczenia wskazał na art. 2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.), według którego działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. GINB mając na uwadze, że działka o numerze ewidencyjnym [...], zgodnie z uchwałą Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., Nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2KDG – ciągi komunikacyjne – tereny ulic – ulica główna, ocenił, że działka ta nie jest działką budowlaną, a art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania. W tych okolicznościach inwestycja polegająca na utwardzeniu terenu działki stanowiącej działkę drogową nie mieści się w katalogu robót wymienionych w art. 29 i 30 Prawa budowlanego, a zatem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę w formie decyzji administracyjnej. Organ przywołał stanowisko Wojewody wyrażone w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. nr [...], według którego dokumenty nie pozwalają na jednoznacznie określenie co było przedmiotem zgłoszenia skarżącej z 27 grudnia 2016 r. bowiem wskazuje ona na różne zamierzenia budowlane, a organ I instancji nie wyjaśnił dokładnie jaki jest zakres zgłaszanych robót budowlanych. Powołując art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego wskazał, że również Wojewoda [...] jako organ II instancji nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie w jaki sposób i w którym miejscu ma zostać wykonane utwardzenie terenu. Tym samym wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, że wskazany w art. 29 Prawa budowlanego katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a wiec takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zawiera enumeratywne wyliczenie, i stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedozwolone. Skoro przedmiotowe roboty nie mieszczą się w tym katalogu to wymagane jest przeprowadzenie pełnej procedury – uzyskanie pozwolenia na budowę wraz z przygotowaniem projektu budowlanego. Przyjęcie zgłoszenia inwestycji wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę wywołuje poważne skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rozpoznając sprawę ponownie GINB, zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., podzielając dokonane w niej ustalenia faktyczne i prawne, ponownie wskazując, że działka nr [...] nie jest działką budowlaną i w związku z tym art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania oraz wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, że przy ustaleniu charakteru działki inwestycyjnej decydujące znaczenie mają przepisy obowiązującego planu miejscowego. Z załącznika graficznego do uchwały Rady Gminy [...] z [...] października 2002 r., Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru otoczenia ul. [...] jednoznacznie wynika, że działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2KDG – ciągi komunikacyjne – tereny ulic – ulica główna. Bez znaczenia więc pozostaje, że działka ta w rejestrze gruntów oznaczona jest symbolem "Bp" tj. zurbanizowane tereny niezabudowane. Nie zmienia to bowiem faktu, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przedmiotowa działka znajduje się w obrębie linii rozgraniczających ciągi komunikacyjne. Biorąc zaś pod uwagę gabaryty działki i jej przeznaczenie w miejscowym planie niemożliwa byłaby na niej realizacja kiosku. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego nie znajdował uzasadnienia. Ponownie wskazał, że zgodnie z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Wojewoda wskazał, że załączone przez skarżącą dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne określenie co było przedmiotem zgłoszenia, przy czym on sam nie podjął żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie w jaki sposób i w którym miejscu ma zostać wykonane utwardzenie terenu. Wyjaśnił, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, albowiem nie stanowi wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który wymagałby w myśl K.p.a. załatwienia przez organ. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie w zakresie regulowanym przepisami K.p.a., mają natomiast zastosowanie reguły formalne określone w prawie budowlanym. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Jakkolwiek więc postępowanie prowadzone po złożeniu zgłoszenia nie jest postępowaniem, w którym stosuje się przepisy K.p.a., to z dniem wydania decyzji o sprzeciwie zostaje wszczęte z urzędu postępowania administracyjne, w którym stosuje się zasady z art. 7 i 77 K.p.a. Stąd też nie ma racji skarżąca twierdząc, że nie doszło do ich naruszenia gdyż na etapie postępowania odwoławczego (wywołanego zaskarżeniem sprzeciwu) nie ma już prawnej kompetencji wezwania strony do uzupełnienia zgłoszenia, gdyż kompetencja taka kończy się z upływem okresu z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Faktycznie organ nie ma kompetencji do wystąpienia o uzupełnienie zgłoszenia, jednak zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego jest obowiązany do wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Tym samym Wojewoda powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy sprzeciw znajduje usprawiedliwione podstawy. Wojewoda nieprawidłowo poprzestał na stwierdzeniu, że dokumenty nie pozwalają na określenie przedmiotu zgłoszenia, nie podejmując żadnych czynności mających na celu wyjaśnienie kwestii dotyczących tego w jaki sposób i w którym miejscu ma zostać wykonane utwardzenie terenu poprzez np. wezwanie inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień. Mimo opisanych braków organ wojewódzki uchylił wniesiony przez Prezydenta sprzeciw i umorzył postępowanie organu I instancji umożliwiając tym samym realizację obiektu w dowolnej formie i lokalizacji na działce o numerze [...]. Odnosząc się do zarzutu niepoinformowania skarżącej o wszczęciu postępowania, GINB wskazał, że art. 40 § 2 K.p.a. ma zastosowanie dopiero po ustanowieniu pełnomocnika w danym postępowaniu. Mając na uwadze, że wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy adwokat T Z przesłał odpis pełnomocnictwa z 25 października 2017 r. uprawniającego go do reprezentowania skarżącej w niniejszym postępowaniu to fakt doręczenia mu pism, pomimo, iż w aktach sprawy brak było do tej pory dokumentu pełnomocnictwa trudno uznać za podstawę do uchylenia skarżonej decyzji. Skargę na ww. decyzję GINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca) zarzucając naruszenie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wobec jego nieuwzględnienia jako przepisu kształtującego (w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r.) specyfikę postępowania prowadzonego w trybie zgłoszenia zamiaru realizacji prac budowlanych, a w rezultacie błędnego przyjęcia, że organ rozpoznając odwołanie od decyzji obejmującej sprzeciw, o którym mowa w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego ma wszystkie obowiązki i kompetencje przewidziane przepisami K.p.a. dotyczącymi ustalenia stanu faktycznego sprawy i w tym celu podjęcia wszelkich niezbędnych czynności dowodowych z urzędu. Tymczasem uwzględnieniu skutków normy art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego – przewidującego czasową kompetencję organu do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, kształtu zamierzonej inwestycji i jej zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w tym z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego – prowadzi do jednoznacznej konstatacji, że kompetencję organu odwoławczego w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia wyznacza wymóg zbadania zasadności ( i tym samym skuteczności w aspekcie materialnoprawnego charakteru terminu na wniesienie sprzeciwu) wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia praw budowlanych. W kontekście nieuwzględnienia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ naruszył art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Mając to na uwadze domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2018 r., umorzenie postępowania administracyjnego i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniesione przez inwestora odwołanie od sprzeciwu wniesionego na podstawie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego inicjowało postępowanie odwoławcze. Postępowanie to wykazuje jednak specyfikę wynikającą z faktu, że konstrukcja zgody milczącej (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) przydaje organowi czasową kompetencję do złożenia sprzeciwu, a w związku z tym w postępowaniu odwoławczym badaniu organu podlega czy wniesiony sprzeciw był uzasadniony wedle stanu sprawy z daty jego wniesienia. Podstawowym obowiązkiem Prezydenta po wpłynięciu do niego zgłoszenia wykonania ogrodzenia działki nr [...] było ustalenie czy zgłoszone roboty objęte są katalogiem z 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Dokonanie bowiem zgłoszenia prac innych niż ujętych ww. normą nie wywołuje skutków prawnych zgłoszenia i nie daje kompetencji organowi architektoniczno-budowlanemu do wniesienia sprzeciwu. Zważywszy, że istnienie prawnego obowiązku zgłoszenia prac budowlanych polegających na "utwardzeniu gruntu" uwarunkowane jest ustaleniem charakteru działki (działka budowlana czy inna), na której wykonane miałoby zostać utwardzenie, a dodatkowo sposobu i funkcji planowanego utwardzenia, obowiązkiem Prezydenta było wezwanie skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia poprzez wskazanie przez inwestora danych w zakresie wyżej wskazanym. Organ I instancji zaniechał takiego wezwania czym naruszył normę art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Stwierdzając wadliwość wniesionego sprzeciwu Wojewoda nie mógł nie uchylić decyzji Prezydenta. Gdyby przyjąć, że potencjalne braki materiału dowodowego, a w rezultacie braki w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy) winny być "uzupełniane" przez organ rozpoznający odwołanie inwestora od wniesionego sprzeciwu wezwaniami w trybie art. 50 K.p.a. to w istocie stanowiłoby to przykład obejścia przepisów prawa tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. W stanie prawnym obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. dotyczącym "zgłoszenia prac budowlanych" organ odwoławczy nie miał kompetencji prawnej, aby w ramach postępowania odwoławczego zobowiązywać zgłaszającego prace budowlane do składania dalszych dokumentów lub wyjaśnień dotyczących zgłoszonego zamierzenia inwestycyjnego, albowiem stanowiłoby to dopuszczalne obejście norm art. 30 ust. 2-3, 5 i 5c Prawa budowlanego. W konkluzji skarżąca podkreśliła, że działka nr [...] leży poza "pasem drogowym" ulicy [...] . Zgodnie z danymi widniejącymi w rejestrze gruntów oznaczona jest symbolem "Bp" – zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy". Błędnie organ wywodzi, że działka nr [...] nie była działką budowlaną i znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 2KDG – ciągi komunikacyjne - tereny ulic – ulica główna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Sądu analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2018 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...]. Tą ostatnią, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]stycznia 2017 r. (zgłaszającą sprzeciw wobec zgłoszenia przez spółkę [...] Sp. z o.o. zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu działki nr [...] przy [...]) i umorzył postępowanie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...]na wniosek Prezydenta m. [...] , który był organem zgłaszającym sprzeciw. Wydając decyzję o stwierdzeniu nieważności na wniosek Prezydenta m. [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dostrzegł i nie wyjaśnił czy inicjujący postępowanie nieważnościowe Prezydent m[...]ma przymiot strony w postepowaniu nieważnościowym. Kwestionowana decyzja dotyczyła bowiem inwestycji realizowanej przez Spółkę [...]. Po zapoznaniu się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ właściwy do jego załatwienia, obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawca ma interes prawny w sprawie i, czy wobec tego z jego wniosku można uruchomić i prowadzić postępowanie uregulowane w art. 156 i następne K.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje bowiem tylko stronie, co wynika z treści art. 157 § 2 K.p.a. W przypadku więc, gdy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie pochodzi od strony postępowania, organ zobligowany jest zareagować albo postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., albo - decyzją o umorzeniu postępowania, gdyby doszło do wszczęcia i prowadzenia takiego postepowania. W niniejszej sprawie ocena w tej materii została pominięta, zaś z decyzji z [...] czerwca 2018 r. wynika, że wniosek Prezydenta [...] został potraktowany jako wniosek zarządcy drogi. Dokonując oceny interesu prawnego Prezydenta m. [...], należało uwzględnić art. 28 K.p.a. Krąg podmiotów uznawanych za strony w postępowaniu nadzwyczajnym winien być bowiem ustalany identycznie jak w postępowaniu zwykłym. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego znajduje zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, natomiast wskazana ustawa nie przewiduje żadnego innego przepisu regulującego odmiennie stronę podmiotową w postępowaniu wywołanym zgłoszeniem. W sprawie niniejszej jak wynika z zaskarżonych decyzji, organ wszczął postępowanie nie wyjaśniając przy tym okoliczności przyznania przymiotu strony dla podmiotu inicjującego postepowanie nieważnościowe. Sam wnioskodawca wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2017 r., zaznaczył z ostrożności procesowej, że gdyby organ uznał, że wnoszący nie ma przymiotu strony, należy rozważyć potrzebę działania organu z urzędu. Jak wskazano powyżej nie ma tu zastosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i dla ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania nieważnościowego, powinny być przepisy odnoszące się do kręgu uczestników postępowania zgłoszeniowego. Ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie do tekstu ustawy przepisu definiującego stronę w postępowaniu w sprawie zgłoszenia. Postępowanie zgłoszeniowe jest uproszczoną formą i w orzecznictwie przyjmuje się, że stroną jest jedynie inwestor, a jest to uzasadnione tym, że zgłoszenie dotyczy przedsięwzięć o małym stopniu skomplikowania i znikomym oddziaływaniu na otoczenie, dotyczy postępowania charakteryzującego się znacznym stopniem odformalizowania. W konsekwencji żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie ma prawa do dochodzenia swoich praw w postępowaniu prowadzonym w tym trybie, co powoduje, iż stroną postępowania, o jakim mowa w art. 30 Prawa budowlanego jest tylko inwestor. Wyrażając podobny pogląd, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 9 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 954/13 zauważył, iż nie ma powodu by uznać, że w sytuacji gdy organ wnosi sprzeciw (do zgłoszenia) w drodze decyzji, należy taką decyzję doręczyć innym podmiotom niż inwestor i umożliwić im jej zaskarżenie. "Ustawodawca nie przewiduje udziału takich osób wówczas, gdy – wobec milczącej zgody właściwego organu – inwestor może realizować zamierzenie, czyli teoretycznie wpływać na prawa i obowiązki innych podmiotów (co, jak wyżej wskazano, należy wykluczyć). Tym bardziej zatem brak podstaw, by zapewnić innym podmiotom udział i możliwość zaskarżania decyzji o sprzeciwie, która zamyka inwestorowi drogę do realizacji zamierzenia budowlanego." Podobnie też przyjął NSA w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 346/09 oraz w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11, w tym ostatnim - zauważając, iż na konsekwencje prawne dotyczące pozostałych, zainteresowanych prowadzonym w tym trybie postępowaniem osób, zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, dokonując analizy obecnie obowiązującego porządku prawnego. Poglądu tego nie zmienia to, że w przypadkach przewidzianych w art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane organ administracji architektoniczno - budowlanej władny jest wnieść, w drodze decyzji, sprzeciw. Wydanie takiej decyzji nie powoduje jednak wszczęcia odrębnego postępowania, gdyż jest to w dalszym ciągu postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia, chociaż już na dalszym etapie, w którym zastosowanie mają niektóre instytucje kodeksowe, np. prawo do wniesienia przez inwestora odwołania do organu wyższego stopnia. Inne podmioty, przede wszystkim właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiednich również po wniesieniu sprzeciwu nie posiadają interesu prawnego wyprowadzonego z art. 28 K.p.a. Zauważenia wymaga, że do chwili upływu terminu do wniesienia sprzeciwu inwestor nie jest upoważniony do rozpoczęcia robót objętych zgłoszeniem. Także wniesienie sprzeciwu oznacza, że bez względu na prawidłowość decyzji inwestor nie posiada tytułu do rozpoczęcia robót związanych z realizacją zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zaś wniesienia odwołania od decyzji wnoszącej sprzeciw o losach tego zamierzenia rozstrzyga organ odwoławczy. Kluczowe jest to, że sprawa, której przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszym postepowaniu, prowadzona jest w ramach trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji. Natomiast celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja w stosunku do której jest prowadzone postępowanie dotknięta jest wadą kwalifikowaną wynikająca z art. 156 § 1 K.p.a. Nie zmienia to jej charakteru z punktu widzenia materialnoprawnego. Ma to zaś decydujące znaczenie dla ustalenia osób posiadających interes prawny w tym postępowaniu. Sąd podziela pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie, że krąg osób biorących udział w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie zgłoszenia robót budowlanych winien być ustalony tak samo jak w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót. Żaden inny podmiot, poza inwestorem, nie posiada bowiem interesu prawnego uprawniającego do realizacji swych praw w tych postępowaniach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 346/09 - Lex nr 597552 i z dnia 9 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2379/11 - LEX nr 1310476). Oczywiście nie przesądza to, że inne osoby dysponujące tytułem prawnym do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, w szczególności właściciele nieruchomości sąsiednich pozbawieni są możliwości korzystania z realizacji swych uprawnień na drodze administracyjnej. Niewątpliwie może to nastąpić w ramach innego postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego. Za przedwczesne Sąd uznaje odnoszenie się do kwestii zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w niniejszym postępowaniu. Pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego są chybione. W postępowaniu nieważnościowym bowiem Sąd ocenia wyłącznie kwestie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w postępowaniu tym – odmiennie niż w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym, nie można rozpatrywać sprawy co do istoty. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem decyzja, a nie sprawa. Ponadto w postępowaniu nadzorczym rozpoznawane są i oceniane kwestie prawne, a organ nadzoru działa wyłącznie jako organ kasacyjny. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (tak w niniejszym postępowaniu). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest " rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Konkludując Sąd w składzie orzekającym uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie bez wykazania oceny interesu prawnego uznał, że Prezydentowi m. [...] przysługuje status strony tego postępowania. Z tych przyczyn konieczne stało się wyeliminowanie zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. ze zm., dalej ppsa). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1, § 2, art. 209 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 c) (Dz.U. 2015.1800). Wskazana kwota w pkt 2 wyroku obejmuje 200 zł uiszczonego wpisu sądowego i 480 zł koszty zastępstwa procesowego.