II SA/Ol 499/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia – kierunek energetyka 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...}’.; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rektor Uniwersytetu "[...]" (zwany dalej: "Rektorem Uniwersytetu" lub "organem") postanowieniem z dnia 14 lipca 2009 r., L.dz. x, wydanym na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a., stwierdził nieważność własnego postanowienia z dnia 15 czerwca 2009 r., utrzymującego w mocy postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia 28 kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie nieważności postanowienia Dziekana Wydziału [...] z dnia 6 marca 2009 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Rektora Uniwersytetu z dnia 28 kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. odmówił zawieszenia na wniosek P.B. z dnia 27 kwietnia 2009 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia 6 marca 2009 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Rektor Uniwersytetu postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 28 kwietnia 2009 r. W złożonej w dniu 26 czerwca 2009 r. skardze P.B. podniósł, że wniosek z dnia 27 kwietnia 2009 r. nie był przez niego podpisany. Organ przyznał rację skarżącemu i uwzględnił skargę w całości i stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z dnia 28 kwietnia 2009 r. poprzedzającego zaskarżone postanowienie, gdyż zostało ono wydane na podstawie wniosku nie opatrzonego własnoręcznym podpisem strony. Decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. Prorektor, działając z upoważnienia Rektora Uniwersytetu, odmówił wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia (nazwanego w decyzji omyłkowo "decyzją") Rektora Uniwersytetu z dnia 14 lipca 2009 r. Organ wywiódł w uzasadnieniu, że strona żądała stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w wyniku zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., czyli podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Zdaniem organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że Rektor Uniwersytetu dokonał skutecznie autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd uznał, że dalsze postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe, gdyż zaskarżone orzeczenie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie autokontroli i zarzucany organowi błąd został naprawiony. Organ wywiódł z treści wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06, że w tej sytuacji wykluczona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która została uznana przez sąd administracyjny za zgodną z prawem. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P.B. podniósł, że w powyższej decyzji nie odniesiono się do jego argumentów dotyczących rażącej wadliwości kwestionowanego postanowienia. Zdaniem strony, organ nie mógł ograniczyć się do odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania, lecz powinien był ustosunkować się do zarzutów zawartych we wniosku. Wobec powyższego zażądał stwierdzenia, że zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa. Decyzją z dnia 31 marca 2010 r., L.dz. zz, działający z upoważnienia Rektora Uniwersytetu, Prorektor utrzymał w mocy decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 29 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W złożonej skardze P.B., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Rektora Uniwersytetu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej sankcjonowane w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm.) dalej zwanej K.p.a., będzie miało miejsce także wówczas, gdy organ administracji załatwił sprawę w formie decyzji, w sytuacji gdy ustawodawca nakazał załatwienie tej sprawy postanowieniem. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie Rektor Uniwersytetu wydał decyzję bez podstawy prawnej i z jednoczesnym rażącym naruszeniem art. 126 in fine K.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., wskazując, że sprawę rozstrzygał ten sam pracownik organu. W ocenie skarżącego, ten sam pracownik nie może otrzymać upoważnienia do rozpoznania środka odwoławczego od wydanej przez siebie decyzji. Skarżący podniósł ponadto, że błędnie odmówiono wszczęcia postępowania. Jego zdaniem, organ nie zrozumiał istoty autokontroli w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., Sąd nie badał bowiem aktu autokontrolnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, aczkolwiek nie wszystkie argumenty podniesione w skardze są zasadne. Rektor Uniwersytetu odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia 14 lipca 2009 r. argumentując, że strona żąda kontroli w trybie nadzwyczajnym postanowienia wydanego na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., które podlegało już kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazać trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, stwierdził w postanowieniu z dnia 14 września 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 682/09, że dalsze postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż zaskarżony do sądu akt (postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia 15 czerwca 2009 r.) został wyeliminowany z obrotu prawnego postanowieniem autokontrolnym organu z dnia 14 lipca 2009 r. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że powyższy pogląd organu nie jest prawidłowy. Akt autokontrolny wydany w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. zastępuje akt pierwotnie zaskarżony do sądu i jest aktem organu drugiej instancji. Wydanie takiego aktu uwzględniającego skargę w całości powoduje, co do zasady, konieczność umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie, Sąd umarzając postępowanie sądowe z uwagi na zastosowanie przez organ autokontroli bada jedynie czy skarga została uwzględniona przez organ w całości, a zaskarżony akt administracyjny wyeliminowany. Sąd natomiast nie kontroluje aktu autokontrolnego, gdyż naruszyłby zasadę skargowości. Na akt wydany w trybie autokontroli przysługuje bowiem skarga bezpośrednio do sądu administracyjnego, bez uprzedniego wnoszenia środka zaskarżenia lub wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (por. np. uchwała NSA z dnia 20 marca 1999 r., sygn. akt OPS 16/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 94 oraz B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Ponadto, skoro taki akt zastępuje rozstrzygnięcie zaskarżone do sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że nie może być on poddany kontroli nadzwyczajnej. Powyższe przesądza o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Należy zauważyć, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1581/96, LEX nr 43220). Sytuacja taka może mieć miejsce, np. kiedy podmiot żądający postępowania nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. lub gdy żądanie dotyczy decyzji, która nie została jeszcze wydana albo innego akt z zakresu administracji, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W sprawie nie może mieć zastosowania przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok, z którego wynika, że organ nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu administracyjnego uznana została za zgodną z prawem, poprzez oddalenie skargi. Sąd administracyjny nie rozpoznawał bowiem skargi na postanowienie Rektora z 14 lipca 2009 r., a jedynie postanowieniem umorzył postępowanie sądowoadministracyjne na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego postanowieniem z dnia 14 lipca 2009 r. zaskarżonego do sądu postanowienia Rektora odmawiającego zawieszenia postępowania. Ponadto, w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSAiWSA nr 2/2010, poz. 18) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 K.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że nawet wydanie prawomocnego wyroku oddalającego skargę na dany akt administracyjny nie zawsze musi skutkować odmową wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Prawidłowe jest stanowisko, że odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie nieważności postanowienia, organ powinien był wydać postanowienie a nie decyzję administracyjną. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie i w doktrynie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 655/09, LEX nr 574245, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt III SA/Gl 803/08, LEX nr 566799 oraz J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J., Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, str. 759). Zaznaczyć jednak należy, że prezentowane są także stanowiska odmienne, tak jak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 714/07, na który powołał się organ w skarżonej decyzji. Z treści art. 126 K.p.a. wynika, że do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. art. 149 § 3, 151 § 1, 157 § 1 i 158, wydaje się postanowienie. W powołanym wyżej Komentarzu wywiedziono, że "stosownie do aktualnego brzmienia przepisu art. 126 przepisy art. 157 stosuje się do stwierdzenia nieważności postanowienia zaskarżonego zażaleniem. W przepisie art. 126 jest jawna pomyłka w odesłaniu do art. 157, ponieważ powinno być to odesłanie do § 3 (a nie do § 1), co widać z porównania z innymi odesłaniami. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia powinna następować przez wydanie postanowienia". W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak jest jednak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z tego powodu. Nie można bowiem skutecznie żądać stwierdzenia nieważności, gdy określony przepis wskazuje, że dany akt organu winien przybrać formę decyzji (art. 157 § 3 K.p.a.). Art. 126 K.p.a. nie odsyła wprost do art. 157 § 3 K.p.a., a właściwe stosowanie tego przepisu zostało wypracowane przez doktrynę i orzecznictwo i jak wskazano wyżej, wynika z błędu redakcyjnego zawartego w art. 126 K.p.a. Organ administracji nie jest jednak uprawniony do poprawiania ustawodawcy. Ponadto prezentowany jest także pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania winna nastąpić w drodze decyzji. Nie można więc przyjąć, że w sprawie wystąpiła przesłanka braku podstawy prawnej, skoro art. 126 nie odsyła wprost do art. 157 § 3 K.p.a., a ten ostatni przepis mówi o decyzji. Nie można natomiast podzielić zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązki. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2000 r., sygn. III SA 1935/99, LEX nr 47008). Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, LEX nr 50137). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu rażącym, dlatego skarga w tym zakresie nie jest zasadna. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżącego, iż organ dopuścił się kwalifikowanego naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., polegającego na rozstrzygnięciu sprawy przez tego samego pracownika organu poprzez rozpoznanie środka odwoławczego. Stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ monokratyczny art. 24 K.p.a. nie ma zastosowania (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 oraz wyroki tego Sądu z dnia: 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 291/99 LEX nr 46798; 22 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 699/99 LEX nr 46260, 3 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 696/08, LEX nr 522556, 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 300/07, 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1558/07, z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 701/09 i z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1088/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W wyroku z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1088/10, zapadłym w sprawie ze skargi kasacyjnej skarżącego, NSA wyjaśnił, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oznacza bowiem prawo strony do tego, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ona rozpoznawana przez ten sam organ. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym stronie w przypadku, gdy ustawa wyłącza dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. NSA podniósł też w cytowanym wyroku, że do wniosku z art. 127 § 3 K.p.a. stosuje się wprawdzie przepisy dotyczące odwołań od decyzji, lecz tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 K.p.a., nie może w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane. W postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 K.p.a., gdyż nie można tu mówić o "niższej" i "wyższej" instancji, skoro obydwie decyzje zostały wydane przez ten sam organ administracji. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie i z tego względu jest środek prawny działający na zasadzie remonstrancji a nie odwołania. Na marginesie należy zauważyć, że ewentualne przyjęcie proponowanej przez skarżącego wykładni art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. mogłoby stanowić tylko podstawę do uchylenia decyzji, a nie do stwierdzenia jej nieważności. Przedstawione wyżej stanowisko co do pojęcia rażącego naruszenia prawa nie pozwala na przyjęcie, w szczególności przy tak rozbieżnym orzecznictwie w kwestii wyłączenia organu monokratycznego, by w sprawie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Ponadto, wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania nie zaś stwierdzenia nieważności. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów prawa procesowego. Uznając, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu z przyczyn wyżej wskazanych, należało skargę uwzględnić i orzec o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.