I OSK 1088/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/OL 192/10 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr I.dz. [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku mechatronika – stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 192/10 oddalił skargę P. B. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku mechatronika – stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Rektor Uniwersytetu Warmińsko - Mazurskiego w Olsztynie (zwany dalej Rektorem Uniwersytetu) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność postanowienia Dziekana Wydziału Nauk Technicznych z dnia [...] marca 2009 r., wskazując w uzasadnieniu, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów o właściwości. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 660/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia [...]czerwca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Nauk Technicznych z dnia [...] marca 2009 r., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2009 r. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, Rektor Uniwersytetu umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Nauk Technicznych z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Natomiast po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań w celu weryfikacji zaskarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym. Podniósł ponadto, że weryfikacja postanowień w trybie nadzwyczajnym może dotyczyć tylko postanowień, na które służy zażalenie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało zaś w trybie art. 134 K.p.a., wobec czego nie było zaskarżalne. Wykluczone więc było stosowanie trybów przewidzianych w art. 145 i art. 156 K.p.a. do weryfikacji tego postanowienia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy zaskarżoną własną decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Podał w uzasadnieniu, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., WSA stwierdził nieważność wydanych przez Rektora postanowień, lecz nie zostało uchylone postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana z dnia [...] marca 2009 r. Wobec tego należało zakończyć postępowanie w tej sprawie. W skardze na powyższą decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia [...] stycznia 2010 r. P. B. wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, skoro w wyroku z dnia 6 października 2009 r. Sąd stwierdził nieważność postanowienia Rektora o stwierdzeniu nieważności postanowienia Dziekana, to rozstrzygnięcie to skonsumowało błędnie wszczęte przez Rektora postępowanie nieważnościowe. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem stwierdził, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że wskutek wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 660/09) w obrocie prawnym pozostało wyłącznie postanowienie Rektora z dnia [...] kwietnia 2009 r., którym wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia Dziekana Wydziału Nauk Technicznych. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że w tej sytuacji zbędne było wydawanie zaskarżonej decyzji z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku. Wbrew stanowisku skarżącego wyrok WSA w Olsztynie z 6 października 2009 r. nie wywołał skutku "zakończenia postępowania administracyjnego" wszczętego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału Nauk Technicznych z dnia [...] marca 2009 r.. Sąd wyeliminował bowiem z obrotu prawnego wyłącznie rozstrzygnięcia Rektora Uniwersytetu załatwiające sprawę w pierwszej instancji i po ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz nie uchylił postanowienia tego organu o wszczęciu postępowania nieważnościowego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej (postanowienia) kończącej postępowanie. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), organ administracji związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest zatem rozpoznać czy kontrolowany akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem, brak decyzji (postanowienia), które było kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym skutkuje jego bezprzedmiotowością. Jeżeli organ administracji zainicjował postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji, powinien je zakończyć wydając decyzją o jego umorzeniu. Skoro w rozpoznawanej sprawie, wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r. wyeliminowany został przedmiot postępowania nieważnościowego, trafnie Rektor Uniwersytetu uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił. Od powyższego wyroku P. B. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania: - art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. wzw.z art. 145 § 1 pkt 3 i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, nie będąc związanym zarzutami skargi, nie dostrzegł kwalifikowanego naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegającego na rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez tegoż samego pracownika organu (działającego jedynie z upoważnienia piastuna funkcji organu), który pierwotnie rozstrzygał tę samą sprawę. Sąd nie dostrzegł, że ów pracownik nie mógł otrzymać po raz wtóry upoważnienia do załatwienia tej samej sprawy na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy; tym bardziej, że skarżący w tymże środku odwoławczym wnosił o "bezstronne" rozpatrzenie sprawy i nie było żadnych przeszkód, aby w celu jej załatwienia upoważnienie otrzymał inny pracownik organu (skarżącemu jest znany fakt, że co najmniej trójka pracowników posiada ogólne umocowanie — w tym do podpisywania w imieniu organu decyzji). W tych okolicznościach doszło więc do naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co stanowi wadę kwalifikowaną o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., a co z kolei wyczerpuje hipotezę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i obligowało Sąd pierwszej instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji, bez względu na okoliczność, czy popełniona przez organ wada mogła mieć wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd naruszył wskazany art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. i to w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Gdyby bowiem skład orzekający Sądu pierwszej instancji dostrzegł naruszenie przez organ art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., to niewątpliwie wyrok w niniejszej sprawie musiałby być odmienny — miast oddalenia skargi, doszłoby do jej uwzględnienia, Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o: 1. skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne wobec zrzeczenia się rozprawy; 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rektor Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., polegającego na nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji błędów popełnionych przez organ, dających podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezzasadny, ponieważ w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ monokratyczny (w sprawie niniejszej Rektor Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie) przepis art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania. Przede wszystkim dlatego, że postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem drugoinstancyjnym. Zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) oznacza bowiem prawo strony do tego, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest ona rozpoznawana przez ten sam organ. Oznacza to, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym środkiem prawnym przysługującym stronie w przypadku, gdy ustawa wyłącza dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Pogląd, że w przypadku organu monokratycznego rozpoznającego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1558/07; z 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 300/07; z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 701/09. Przypomnieć należy, że do wniosku z art. 127 § 3 k.p.a. stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, ale tylko odpowiednio. Oznacza to, że rozważając, które przepisy regulujące postępowanie odwoławcze będą miały zastosowanie wprost, które z odpowiednimi modyfikacjami, a które w ogóle nie będą miały zastosowania, należy wziąć pod uwagę cechy wyróżniające wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Odpowiednie stosowanie przepisów o odwołaniu i postępowaniu odwoławczym w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. nie może jednak w żaden sposób zmienić charakteru tego postępowania, ponieważ przy odpowiednim stosowaniu wszelkich przepisów prawa modyfikacji mogą podlegać jedynie przepisy odpowiednio stosowane, a nie przepisy, które mają być przez nie uzupełniane - por. J. Nowacki, Analogia legis, Warszawa 1966, s. 146; A. Błachnio-Parzych, Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia), PiP 2003, nr 1, s. 51. Trafnie zatem przyjął NSA w wyroku z 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, niepubl., że w postępowaniu tym nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 k.p.a., ponieważ nie można tu mówić o "niższej" i wyższej" instancji, skoro obydwie decyzje zostały wydane przez ten sam organ administracji państwowej. Wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rodzi obowiązek organu, który wydał zaskarżoną decyzję, powtórnego "przyjrzenia" się sprawie i z tego względu jest środek prawny działający na zasadzie remonstrancji, a nie odwołania. Mając powyższe na uwadze wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksu postępowania administracyjnego należało uznać za niezasadne. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.