II SA/Ol 192/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi P.B. na decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie skreślenia z listy studentów kierunku mechatronika – stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Rektor Uniwersytetu "[...]" (zwany dalej Rektorem Uniwersytetu) postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. stwierdził nieważność postanowienia Dziekana Wydziału "[...]" z dnia 6 marca 2009 r., wskazując w uzasadnieniu, że wydane zostało ono z naruszeniem przepisów o właściwości. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy P.B. zarzucił, że powyższym postanowieniem Rektor Uniwersytetu usunął przedmiot skargi wniesionej do sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 15 czerwca 2009 r. Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 28 kwietnia 2009 r. Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 660/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.B. na postanowienie Rektora Uniwersytetu z dnia 15 czerwca 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia 6 marca 2009 r., stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia 28 kwietnia 2009 r., zasądził od Rektora Uniwersytetu na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 22 grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, Rektor Uniwersytetu umorzył wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia 6 marca 2009 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie organu pierwszej instancji, wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego postanowienia. Natomiast po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego niedopuszczalne jest wszczynanie postępowań w celu weryfikacji zaskarżonego aktu w trybie nadzwyczajnym. Podniósł ponadto, że weryfikacja postanowień w trybie nadzwyczajnym może dotyczyć tylko postanowień, na które służy zażalenie. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało zaś w trybie art. 134 K.p.a., wobec czego nie było zaskarżalne. Wykluczone więc było stosowanie trybów przewidzianych w art. 145 i art. 156 K.p.a. do weryfikacji tego postanowienia. Wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. Sąd stwierdził nieważność postanowienia Dziekana z dnia 6 marca 2009 r., zatem dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P.B. zarzucił, że decyzja Rektora Uniwersytetu z dnia 22 grudnia 2009 r. została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem strony, nie było potrzeby umarzania postępowania, skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 października 2009 r. stwierdził nieważność postanowień stwierdzających nieważność wydanych wcześniej postanowień. Zaznaczył też, że Sąd nie zawarł w wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Podniósł ponadto, że brak jest podstawy prawnej do umorzenia postępowania w formie decyzji, gdyż art. 126 K.p.a. nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 105 K.p.a. Decyzją z dnia 26 stycznia 2010 r. Rektor Uniwersytetu utrzymał w mocy zaskarżoną własną decyzję z dnia 22 grudnia 2009 r. Podał w uzasadnieniu, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji z dnia 22 grudnia 2009 r., WSA stwierdził nieważność wydanych przez Rektora postanowień, lecz nie zostało uchylone postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana z dnia 6 marca 2009 r. Wobec tego należało zakończyć postępowanie w tej sprawie. Z uwagi na brak możliwości prawnej merytorycznego załatwienia sprawy, postępowanie należało umorzyć. Rektor wywiódł ponadto, że postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana było postępowaniem wpadkowym. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 18 września 2008 r., stosownie do art. 105 K.p.a., umorzenie postępowania wpadkowego nie następuje w drodze postanowienia, lecz w formie decyzji administracyjnej. Z treści art. 126 k.p.a. wynika, że nie odnosi się on do sytuacji przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. W skardze na powyższą decyzję Rektora Uniwersytetu z dnia 26 stycznia 2010 r. P.B. wywiódł, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, skoro w wyroku z dnia 6 października 2009 r. Sąd stwierdził nieważność postanowienia Rektora o stwierdzeniu nieważności postanowienia Dziekana, to rozstrzygnięcie to skonsumowało błędnie wszczęte przez Rektora postępowanie nieważnościowe. Skarżący uważał, iż jest to przypadek, w którym po wyroku Sądu nie zachodzi potrzeba powrotu na etap postępowania administracyjnego. Sąd usuwając postanowienie Rektora zamknął cały etap postępowania poprzedzającego wydanie usuniętego aktu. Skarżący stwierdził ponadto, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia powinno również przybrać formę postanowienia. W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Stwierdził w uzasadnieniu, że należało zakończyć wszczęte z urzędu postępowanie nieważnościowe, skoro postępowanie to zostało wszczęte, a brak jest przepisu stanowiącego wprost, iż wyrok sądu zamyka postępowanie administracyjne organu. Zauważył, że Sąd nie uchylił postanowienia o wszczęciu postępowania. Zatem, po uprawomocnieniu się wyroku następowała sytuacja, w której stwierdzono nieważność wydanych przez organ postanowień w przedmiocie sprawy, natomiast istniało postanowienie o wszczęciu z urzędu postępowania. Rektor podtrzymał ponadto swoje stanowisko o konieczności zakończenia tego postępowania w formie decyzji. W piśmie procesowym skarżący wywiódł, że wszelkie sprawy dotyczące stwierdzenia nieważności postanowień powinny być załatwiane w tej samej formie prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Rektora Uniwersytetu z dnia 26 stycznia 2010 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia 22 grudnia 2009 r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia 6 marca 2009 r. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że wskutek wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Ol 660/09) w obrocie prawnym pozostało wyłącznie postanowienie Rektora z dnia 16 kwietnia 2009 r., którym wszczęto postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanego wyżej postanowienia Dziekana. Nie można podzielić poglądu skarżącego, że w tej sytuacji zbędne było wydawanie zaskarżonej decyzji z uwagi na treść powołanego wyżej wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej, czyli orzeczenia co do interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony. Następuje to, co do zasady przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (rozstrzygnięcie merytoryczne), lub też kończącej wszczęte postępowanie w inny sposób (rozstrzygnięcie proceduralne) - art. 104 K.p.a.. Z powyższego wynika, że wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone w przepisanej prawem formie. Wbrew stanowisku skarżącego wyrok WSA w Olsztynie z 6 października 2009 r. nie wywołał skutku "zakończenia postępowania administracyjnego" wszczętego w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia Dziekana Wydziału z dnia 6 marca 2009 r.. Sąd wyeliminował bowiem z obrotu prawnego wyłącznie rozstrzygnięcia Rektora Uniwersytetu załatwiające sprawę w pierwszej instancji i po ponownym rozpoznaniu sprawy, lecz nie uchylił postanowienia tego organu o wszczęciu postępowania nieważnościowego. W toku postępowania administracyjnego może powstać, w określonych sytuacjach, trwała i nieusuwalna przeszkoda w jego kontynuowaniu. Wiązać się może z brakiem przedmiotu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, w sytuacjach gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W takiej sytuacji drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków zamyka, a jednocześnie kończy bieg postępowania w danej instancji, umorzenie postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem istnienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej (postanowienia) kończącej postępowanie. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), organ administracji związany jest wyznaczonym przedmiotem tego nadzwyczajnego postępowania. Obowiązany jest zatem rozpoznać czy kontrolowany akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem, brak decyzji (postanowienia), które było kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym skutkuje jego bezprzedmiotowością. Jeżeli organ administracji zainicjował postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia), w którym wyłączona została dopuszczalność weryfikacji decyzji, powinien je zakończyć wydając decyzją o jego umorzeniu (zob. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, PiP 2001, Nr 8 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1616/05, LEX nr 187383 i z dnia 8 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1086/06, LEX nr 328603). Decyzja podjęta w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przesądza bowiem o bycie prawnym decyzji podjętej w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym. Skoro w rozpoznawanej sprawie, wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 października 2009 r. wyeliminowany został przedmiot postępowania nieważnościowego, trafnie Rektor Uniwersytetu uznał, że prowadzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie można również podzielić poglądu skarżącego, że kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w nieprawidłowej formie procesowej. Z treści art. 104 i art. 123 K.p.a. wynika, że ustawodawca jako zasadę przyjął zakończenie postępowania administracyjnego w formie decyzji. Postanowienie nie rozstrzyga bowiem w żadnym zakresie o istocie sprawy (nie załatwia sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania), nie określa praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego. Postanowienia rozstrzygają jedynie o prawach i obowiązkach procesowych stron i innych uczestników postępowania. Postanowienie, w odróżnieniu od decyzji administracyjnej, która niezależnie od treści zawartego w niej rozstrzygnięcia kończy sprawę w danej instancji, z reguły nie powoduje zakończenia postępowania przed organem pierwszej lub drugiej instancji (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2010, komentarz bieżący do art. 123). Dodać też należy, że art. 126 K.p.a. nie odsyła do art. 105 § 1 K.p.a. Powyższy pogląd jest akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2000 r., sygn. akt V SA 1860/99, LEX nr 55749, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/GL 714/07 i z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 714/07, LEX nr 492396). Dodać można, że ustawodawca dopuszcza w drodze wyjątku umorzenie postępowania również w formie postanowienia, lecz sytuacje takie są wprost przewidziane w ustawie (np. art. 75 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów czy art. 183 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych). Ponadto stwierdzić należy, że kwestia formy rozstrzygnięcia nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) obliguje sąd do uchylenia decyzji lub postanowienia w całości albo w części tylko, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy nie zaistniała żadna z wymienionych w hipotezie cytowanego przepisu okoliczności, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji, a tym bardziej kwalifikowane naruszeniem prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.