VII SA/Wa 746/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędzia WSA Maria Tarnowska (sprawozdawca), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi K Ł na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2014 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody (...) na rzecz K Ł kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Stan sprawy 1. Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) lutego 2014 r. znak: (...) po rozpoznaniu odwołania K Ł od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...) znak: (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...)i (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. (...) z obrębu (...), przy ul. (...) w (...) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.1409 późn. zm.). 2. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) podał, że decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) znak: (...), Prezydent (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) i (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. (...) z obrębu (...), przy ul. (...) w (...). Od rozstrzygnięcia tego odwołanie złożyły K Ł i I Ł - G. Wojewoda (...), decyzją z dnia (...) lipca 2013 r. nr (...), uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia (...) października 2013 r. nr (...) Prezydent (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił (...) i (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...). Od decyzji tej odwołanie złożyła K Ł. 3. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda (...) stwierdził, że stosownie do art. 138 kpa organ odwoławczy nie ogranicza się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz zobowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie. Wskazał, że z analizy materiału dowodowego oraz dokumentacji projektowo-technicznej wynika, iż projektowana inwestycja objęta decyzją Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r. nr (...), znak: (...), polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...). Przeprowadzona przez organ odwoławczy analiza materiału dowodowego wykazała, zdaniem organu, konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W skarżonej decyzji Prezydent (...) wskazał jedynie na zgodność projektowanej inwestycji z § 60 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), regulującym kwestie nasłonecznienia mieszkań wielopokojowych, nie odniósł się zaś do zgodności projektowanej inwestycji z wymogami § 13 ww. rozporządzenia, regulującego kwestie zacieniania budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Weryfikacja dokumentacji projektowej wykazała, że projektowany budynek zaliczony został do drugiej kategorii geotechnicznej, co zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r. poz. 463), wymaga sporządzenia, obok opinii geotechnicznej również dodatkowo dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Z dokumentacji sprawy wynika zaś, że inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył wyłącznie "Opinię geotechniczną, dotyczącą warunków gruntowo-wodnych w podłożu projektowanego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. (...) w Dzielnicy (...) woj. (...)" autorstwa (...), datowaną na (...) 2013 r. Wojewoda (...) postanowieniem z dnia (...) grudnia 2013 r. na podstawie w myśl art. 136 kpa zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu uzupełnienie dokumentacji o opracowania wymienione w § 7 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, oraz wyjaśnienie, czy projektowana inwestycja spełnia wymogi § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na powyższe postanowienie Wojewody (...), organ pierwszej instancji, w piśmie z dnia (...) grudnia 2013 r. wskazał, że "projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, na działce nr ew. (...) z obrębu (...), przy ul. (...) spełnia warunki § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania oraz, że warunki te są również spełnione w odniesieniu do pozostałej zabudowy mieszkaniowej". Akta sprawy zostały uzupełnione o "Geotechniczne warunki posadowienia, dotyczące warunków gruntowo-wodnych w podłożu projektowanego budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej przy ul. (...) w Dzielnicy (...) woj. (...)" autorstwa (...), datowane na (...) 2013 r. Działając na podstawie art. 10 kpa, pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. Wojewoda (...) poinformował strony postępowania o zakończeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego, możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i składania wyjaśnień w sprawie. Wojewoda (...) stwierdził, że inwestor wypełnił wszystkie obowiązki nałożone art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany jest zgodny z warunkami decyzji Zarządu Dzielnicy (...) z dnia (...) lipca 2012 r. nr (...) o warunkach zabudowy. Projekt zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji jest zgodny z przepisami, w tym techniczno budowlanymi. Przedłożony projekt budowlany jest kompletny, posiada wszystkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, posiada informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Reasumując organ stwierdził, iż wniosek o pozwolenie na budowę wraz z dokumentacją projektową czyni zadość wymogom określonym w przepisach prawa. Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niezgodności projektowanej inwestycji z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ wskazał, że z oświadczenia projektanta (...) (str. 24b projektu budowlanego) wynika, że projektowany budynek spełnia warunki § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ustawa Prawo budowlane przewiduje szeroką odpowiedzialność projektanta za sporządzony projekt. Projektant do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 ustawy Prawo budowlane stanowi, zgodnie z art. 93 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wykroczenie podlegające karze grzywny. Ponadto osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń określonych ustawą Prawo budowlane podlegają, zgodnie z art. 95 ustawy Prawo budowlane, odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Wojewoda (...) stwierdził również, że organ pierwszej instancji, wypełniając obowiązki nałożone postanowieniem Wojewody (...) z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...), wskazał, że z projektu budowlanego zatwierdzonego skarżoną decyzją wynika, że projektowany budynek spełnia warunki § 13 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Wojewoda (...) wskazał, że decyzją z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał (...) i (...) wyłącznie zaniechanie dalszych robót budowlanych, prowadzonych na działce nr ew. (...) z obrębu (...), przy ul. (...) w (...), bez konieczności uzyskania wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Tym samym ww. decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego merytorycznie rozstrzygnął sprawę i zakończył postępowanie przed tym organem. W związku z powyższym Wojewoda (...) rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) i (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...), decyzją z dnia (...)marca 2013 r. nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Reasumując, Wojewoda (...) stwierdził, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestorów z dnia (...) października 2012 r. zostało zakończone decyzją Wojewody (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...). W następstwie powyższego inwestor, pismem z dnia (...) marca 2012 r. [2013] złożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę ww. budynku, który to wniosek zainicjował odrębne postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. 4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron 1. Skargę na decyzję Wojewody (...) z dnia (...) lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K Ł; zarzucając nasuszenie następujących przepisów: prawa materialnego - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, w której ustalony przez organy i bezsporny stan faktyczny uzasadniał wykorzystanie przepisów art. 48, 49, 49a i 49b Prawa budowlanego; 2) postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez niewszechstronne rozpatrzenie materiału dowodowego sprawy, pominięcie okoliczności istotnych dla zbadania przesłanek zastosowania przepisów § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz przekroczenie granic uznania administracyjnego w ramach uzasadnienia przyczyn dla których organ dał wiarę rzetelności opracowania sporządzonego przez projektanta (...) i zaniechał dalszej jego weryfikacji, mimo zgromadzenia w aktach sprawy opracowań sprzecznych z ww. projektem. 2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 2. Zaskarżoną decyzją Wojewoda (...) utrzymał w mocy decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) października 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą (...) i (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. (...) przy ul. (...) w (...). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z powodów podniesionych w skardze, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. 3.1. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31, w których to przepisach w ramach katalogu zamkniętego wymieniono obiekty budowlane oraz roboty budowlane podlegające obowiązkowi zgłoszenia, i z nim związaną procedurę. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Taka ostateczna decyzja ma charakter wiążący, do chwili wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Artykuł 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy, czyli przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przepisów tych wynika, że kwestia precyzyjnego rozpoczęcia budowy jest szczególnie istotna dla oceny prawidłowości i legalności przebiegu procesu budowlanego. Zgodnie z art. 41 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (ust. 1). Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, 2) wykonanie niwelacji terenu, 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (ust. 2). Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (ust. 3). Z przepisów tych wynika zatem jednoznacznie, że za rozpoczęcie budowy uważa się już podjęcie prac przygotowawczych na budowie (art. 41 ust. 1), a art. 41 ust. 2 zawiera zamkniętą listę prac uznanych za prace przygotowawcze, przy czym taka ich kwalifikacja następuje niezależnie od kolejności w jakiej są podejmowane w konkretnym stanie faktycznym. Ocenie określonych działań jako rozpoczęcia budowy z uwzględnieniem art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podlegają więc nie tylko prace realizowane po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ale również takie, które mogły zostać podjęte już uprzednio. Ustalenie, że do nich doszło, jest przesłanką do zastosowania przez organy architektoniczno-budowlane art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, tj. odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę podjętą z naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. 3.2. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola zgodności z prawem decyzji administracyjnej w świetle przywołanego wyżej przepisu nie jest dokonywana przez sąd dowolnie, lecz w określonej kolejności, ponieważ stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. Kontrola przestrzegania przez organy administracji norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności, po uprzednim przeprowadzeniu kontroli przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym. Istotne jest bowiem ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracji zostały dostatecznie i w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie zaś, że okoliczności te nie zostały dostatecznie wyjaśnione, uniemożliwia dokonanie oceny, czy nastąpiło naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (v. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Marta Romańska – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis. Warszawa 2005, s. 460-461). 3.3. Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został należycie przez organ ustalony. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (ostatni akapit) Wojewoda (...) stwierdził, że rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej (...) i (...) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew (...) przy ul. (...) w (...), decyzją z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta (...) z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Stwierdził również, że postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek inwestorów z dnia (...) października 2012 r. zostało zakończone decyzją Wojewody (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) i w następstwie powyższego inwestor, pismem z dnia (...) marca 2012 r. [2013] złożył nowy wniosek o pozwolenie na budowę ww. budynku, który to wniosek zainicjował odrębne postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Sądowi znana jest z urzędu istotna w sprawie okoliczność, iż decyzja Wojewody (...) z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), w przedmiocie pozwolenia na budowę, została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1009/13, po rozpoznaniu skargi (...). Do tej istotnej w sprawie okoliczności również w odpowiedzi na skargę organ się nie się nie odniósł. IV. Wskazania co do dalszego postępowania oraz ewentualnie ocena prawna W świetle podniesionych okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80, i 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli organ nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, w tej sytuacji badanie, czy zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego – byłoby przedwczesne. Wobec powyższego, obowiązkiem organu będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności organ ustali, jakie decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie zostały wydane i kiedy, jak również, z uwagi na art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, wyjaśni kwestię rozpoczęcia robót budowlanych na przedmiotowej nieruchomości. V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi. VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.