VII SA/Wa 750/16

Dnia 18 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M.K. na pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu bez uiszczenia opłaty postanawia odrzucić skargę M.K. w piśmie z 4 marca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] (działającego w imieniu Prezydenta [...]) z dnia [...] stycznia 2016 r., którym zawiadomiono skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie [...] nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania nr [...] od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 3 § 3, art. 4 p.p.s.a.). Pod pojęciem sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 p.p.s.a., oraz inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów tej ustawy. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przywołanych przepisach. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem zaskarżenia uczynił wezwanie Zarządu Dróg Miejskich w [...] (działającego w imieniu Prezydenta [...]) z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] do uiszczenia opłaty dodatkowej nr [...] w wysokości 50 zł za parkowanie pojazdu na drodze publicznej w strefie płatnego parkowania bez uiszczenia opłaty. Skargę uznano za wniesioną na pismo Zarządu Dróg Miejskich w [...] (działającego w imieniu Prezydenta [...]) z dnia [...] stycznia 2016 r., którym zawiadomiono skarżącego, że Komisja Odwoławcza działająca w Urzędzie Miasta [...] nie uwzględniła złożonego przez niego odwołania nr [...] od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). Podstawę prawną wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie w obszarze Strefy Płatnego Parkowania Niestrzeżonego w [...], stanowił art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 2 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm. - obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.) - zwanej dalej u.d.p., oraz § 4 ust. 2 i § 3 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do uchwały Rady [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia 13 sierpnia 2008 r. Nr 138, poz. 4868). Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Jak stanowi art. 13b ust. 1 u.d.p., opłatę powyższą pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo, przy czym w myśl art. 13f ust. 1 u.d.p. za nieuiszczenie powyższych opłat pobiera się opłatę dodatkową. Jej wysokość oraz sposób pobierania określa rada gminy (art. 13f ust. 2 u.d.p.). Stosownie do treści § 4 ust. 2 - 9 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (załącznik Nr 2 do uchwały Nr [...] Rady [...] z dnia [...] czerwca 2008 r.), po stwierdzeniu niewniesienia należnej opłaty za parkowanie wystawiany jest dokument opłaty dodatkowej. Dokument opłaty dodatkowej umieszcza się na przedniej szybie pojazdu samochodowego pod wycieraczką. Opłatę dodatkową należy wnieść w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2. W przypadku niewniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia umieszczenia dokumentu opłaty dodatkowej w sposób określony w ust. 2, zarządzający SPPN kieruje do osoby, na którą zarejestrowany jest pojazd, wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia doręczenia tego wezwania. Kierujący lub właściciel pojazdu kwestionujący zasadność wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej lub zasadność wezwania, o którym mowa w ust. 5, może wnieść reklamację w terminie 7 dni od dnia wystawienia dokumentu opłaty dodatkowej i umieszczenia go w sposób określony w ust. 2 lub doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 5. Reklamację wnosi się do zarządzającego SPPN, którego pracownicy przeprowadzają postępowanie wyjaśniające. W przypadku uznania reklamacji dokument opłaty dodatkowej nie rodzi skutków prawnych. W przypadku nieuwzględnienia reklamacji służy prawo wniesienia odwołania do Komisji Odwoławczej, powołanej przez Prezydenta [...]. Odwołanie wnosi się na piśmie za pośrednictwem zarządzającego SPPN w terminie 7 dni od dnia otrzymania powiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. Jeżeli odwołania nie wniesiono, opłatę dodatkową należy uiścić w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o nieuwzględnieniu reklamacji. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący się zostaje zawiadomiony pisemnie. Stanowisko Komisji jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej w terminie 14 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 7. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie wyczerpuje żadnego z kryteriów określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz nie dotyczy spraw poddanych kontroli sądu administracyjnego na podstawie przepisów szczególnych. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że żaden przepis szczególny nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej, nieuwzględniające odwołania od nieuwzględnionej reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego. Powyższe rozstrzygnięcie Komisji Odwoławczej nie zapada w formie decyzji, postanowienia czy innego aktu, który podlegałby kontroli na drodze postępowania sądowego. O wyniku rozpatrzenia odwołania przez Komisję Odwoławczą odwołujący zostaje powiadomiony pisemnie, stanowisko Komisji jest ostateczne. Nieuwzględnienie złożonego odwołania skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej. Kolejno wskazać trzeba, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej z tytułu niewniesienia obowiązującej opłaty za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego nie należy do żadnego z aktów lub czynności wymienionych w katalogu opisanym w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnić należy, że obowiązek uiszczania zarówno opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, jak i obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie tych opłat, wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Obowiązujące przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują postępowania, w wyniku którego dokonywanoby wymiaru opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie w strefie płatnego parkowania, w trybie specjalnego i indywidualnego postępowania. W aktualnie obowiązującym systemie prawnym brak podstaw prawnych zawierających procedury, które powodowałyby nadanie obowiązkowi zapłaty opłaty dodatkowej indywidualnego charakteru w drodze wydania decyzji lub postanowienia przez właściwe organy władzy publicznej. Uznanie, że obowiązek ponoszenia opłaty dodatkowej wynika wprost z przepisów prawa, a w razie jej nieuiszczenia podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, prowadzi do wniosku, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skoro bowiem niewykonanie obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego celem jest doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku, to w tym wypadku swoista konkretyzacja obowiązku następuje w tytule wykonawczym wszczynającym postępowanie egzekucyjne, zaś ochrona praw uczestników tego postępowania jest możliwa w drodze zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 postanowień, wydanych w tym postępowaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 61). Tym bardziej, że obowiązek nie musi zostać zindywidualizowany w drodze decyzji czy postanowienia, aby podlegał egzekucji. Stosownie do treści art. 3 § 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.) egzekucję administracyjną stosuje się również do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one -w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego- bezpośrednio z przepisu prawa. Analiza powołanych przepisów prowadzi zatem do wniosku, że wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania nie stanowi aktu lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a przepisy nie przewidują możliwości wniesienia skargi na stanowisko Komisji Odwoławczej nieuwzględniające odwołania w sprawie reklamacji dotyczącej opłaty dodatkowej. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który stwierdził, że pismo Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie obowiązku dokonania opłaty dodatkowej w związku z nieuiszczeniem opłaty za parkowanie pojazdu w strefie płatnego parkowania ma charakter informacyjny, nie jest decyzją administracyjną ani też żadnym innym aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, iż nie może ono stanowić przedmiotu kontroli sądu administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/08; por. także wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 1196/14; por. również postanowienie WSA w Warszawie z 21 października 2015 r. w sprawie VII SA/Wa 2249/15, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, stwierdzić należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądu administracyjnego dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należy ją odrzucić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.