VII SA/Wa 752/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Ł. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia kosztów związanych z usunięciem pojazdu oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy. Zawiadomieniem z dnia 12 maja 2014 r. [...] (dalej także jako: skarżący) został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia należącego do niego pojazdu marki Honda [...] o nr rej. [...]. Skarżącego pouczono, że wnioski dowodowe i zastrzeżenia może zgłaszać w terminie 14 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Stronę pouczono o obowiązku zawiadomienia organu o zmianie adresu. Przedmiotowe zawiadomienie doręczono skarżącemu na adres: [...]. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że odbiór w dniu 28 maja 2014 r. przesyłki zawierającej zawiadomienie z dnia 12 maja 2014 r. pokwitował ojciec skarżącego. Wnioskiem złożonym w dniu 9 czerwca 2014 r. skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy odpowiedzi organu na złożony przez skarżącego w dniu 9 czerwca 2014 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku skarżący wskazał jako adres do korespondencji ul. [...] w [...]. Na pismo powyższe organ udzielił stronie odpowiedzi na podany w nim adres do korespondencji. Wnioskiem z dnia 25 czerwca 2014 r. skarżący zwrócił się o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 3 k.p.a. do czasu zajęcia przez Radę [...] stanowiska w sprawie uchwały. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. skarżący został wezwany przez organ I instancji na adres [...], do przesłania kopii złożonego przez skarżącego wezwania do usunięcia prawa przez Radę [...] w związku z wydaniem uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 (Dz. Urzędowy Woj. [...] z 2012 r., poz. [...]) wraz z potwierdzeniem jego złożenia oraz do złożenia kopii skargi na tę uchwałę wniesioną do sądu administracyjnego. Zawiadomieniem z dnia 4 sierpnia 2015 r. organ I instancji poinformował skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w terminie 7 dni. Zawiadomienie powyższe doręczono skarżącemu na adres [...], a jego odbiór w dniu 12 sierpnia 2015 r. pokwitował brat skarżącego. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Nr [...] Prezydent [...], w imieniu którego działał p.o. Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich, ustalił [...] wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki Honda [...] o nr rej. [...] na kwotę 478 zł, zobowiązał skarżącego do zapłaty kosztów oraz określił sposób wpłaty oraz termin płatności należności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Strażnik Miejski w dniu 18 kwietnia 2013 r. na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), wydał dyspozycję usunięcia pojazdu marki Honda [...] nr rej. [...] z ulicy [...] w [...] (dyspozycja usunięcia pojazdu nr [...]) z powodu niezastosowania się do znaku B-36 z tabliczką T-24, to jest pozostawienia pojazdu w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela, co wyczerpuje znamiona wykroczenia z art. 92 § 1 kodeksu wykroczeń (Dz. U. z 2013 r. poz. 482 z późn. zm ). W trakcie czynności usuwania pojazdu do strażnika zgłosił się właściciel przedmiotowego pojazdu - Łukasz Kudelski, w związku z czym, na podstawie art. 130a ust. 2a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, odstąpiono od usunięcia pojazdu. Mając na względzie, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu spowodowało powstanie kosztów udokumentowanych: załącznikiem do faktury wystawionej przez firmę holującą [...] Sp. z o. o. i zapłaconej przez [...], dyspozycją usunięcia pojazdu nr [...], zapisem w systemie GPS, raportem drogowym i dokumentacją fotograficzną wykonaną przez Straż Miejską do których pokrycia zgodnie z art. 130a ust. 2a ustawy w związku z art. 130a ust. 10i ustawy zobowiązany jest właściciel pojazdu, organ ustalił [...] wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu zgodnie z art. 130a ust. 6 oraz 6a ustawy na podstawie załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013, który określił wysokość kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdu, którego dopuszczalna masa całkowita nie przekracza 3,5 t na kwotę 478 złotych. Decyzję organ I instancji doręczył stronie na adres [...], a jej odbiór w dniu 5 października 2015 r. poświadczyła matka skarżącego. W złożonym z zachowaniem terminu odwołaniu od decyzji z dnia [...] września 2015 r. skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 39 w zw. z art. 41 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., a także art. 130a ust. 2a i 6 w zw. art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pomimo poinformowania organu I instancji o adresie do korespondencji żadne z zawiadomień, pism ani decyzji na wskazany adres nie zostało skarżącemu doręczone. Odwołujący się wywodził ponadto, że skoro pojazd z drogi nie został usunięty, albowiem odstąpiono od tej czynności, to wzięte powinny być pod uwagę tylko koszty realnie poniesione. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawę tego rozstrzygnięcia stanowiło stwierdzenie, że odwołujący się ma rację wskazując na naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania dotyczących sposobu doręczania pism. Na podstawie akt sprawy Kolegium ustaliło, że odwołujący się informował organ I instancji, że jego adres do korespondencji jest inny niż adres na który doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W związku z tym, zdaniem organu odwoławczego, nie można wykluczyć, że strona nie była informowana o stanie sprawy, a także że została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w tym do wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w myśl art. 10 k.p.a., a co za tym idzie art. 81 k.p.a. W tych okolicznościach organ odwoławczy za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób, który umożliwi stronie branie w nim czynnego udziału. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium wskazało zaś, że zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, pojazd jest usuwany z drogi na koszt właściciela w przypadku jego pozostawienia w miejscu obowiązywania znaku wskazującego, że zaparkowany pojazd zostanie usunięty na koszt właściciela. Stosownie do art. 130a ust. 2a ww. ustawy, od usunięcia pojazdu odstępuje się, jeżeli przed wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu lub w trakcie usuwania pojazdu ustaną przyczyny jego usunięcia. Jeżeli wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu w przypadkach, o których mowa w ust. 1-2, spowodowało powstanie kosztów, do ich pokrycia jest obowiązany właściciel pojazdu. Przepis ust. 10i stosuje się odpowiednio. W myśl art. 130a ust. 6 ustawy, Rada powiatu ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że stosownie do postanowień powyższego przepisu, wysokość opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu na rok 2013 określa uchwała Rady [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...]. Stosownie do § 2 tej uchwały, ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130 a ust. 2a ustawy, w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały. Zgodnie z tym załącznikiem, koszt odstąpienia od usunięcia pojazdu do 3 500 kg włącznie dopuszczalnej masy całkowitej wynosi 478 zł. Jest to stała kwota bez możliwości jej zmniejszania. Kolegium podkreśliło, iż organy są związane uchwałą Rady [...] i nie mają możliwości ustalenia tej opłaty w innej wysokości, biorąc pod uwagę koszty rzeczywiście poniesione. W skardze na decyzję z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] zarzucił naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 130a ust. 2a i 6 w zw. z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie decyzji w części naruszającej interes strony. Skarżący wyraził stanowisko, że dokonana przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym nie jest zgodna z prawem, a jednocześnie umieszczenie jej w zaskarżonej decyzji rzutuje bezpośrednio na orzeczenie, jakie może wydać organ I instancji. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że należy odnotować zmianę stanu prawnego. Wskazał, że w nowej uchwale regulującej przedmiotową kwestię nie nalicza się już pełnej odpłatności, bowiem w przypadku odstąpienia od holowania organ miarkuje wysokość kosztów usunięcia pojazdu. Zdaniem strony, art. 130a ustawy - Prawo o ruchu drogowym określa stawki maksymalne, które nie odnoszą się do czynności niedokonanych na skutek odstąpienia. W przedmiotowej sprawie należało zatem wziąć pod uwagę koszty tylko realnie poniesionych czynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiot kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sprawia to, że kontroli Sądu podlegała prawidłowość zastosowania ww. przepisu, w szczególności w aspekcie zarzutów rozpoznawanej skargi. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zastosowanie tego przepisu jako podstawa prawna decyzji organu odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, uzależnione było od stwierdzenia przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powołany przepis stanowił zarazem, ze przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Możliwość wydania decyzji kasacyjnej organ odwoławczy ma zatem w przypadku kumulatywnego dwóch przesłanek: wydania decyzji, której dotyczy odwołanie z naruszeniem przepisów postępowania, a ponadto koniecznością wyjaśniania zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aczkolwiek bowiem nie budzi wątpliwości, że postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treścią art. 136 k.p.a. przepisy k.p.a. nie upoważniają organu odwoławczego do zastępowania organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Mając powyższe na uwadze przyjąć trzeba, że art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie w przypadkach wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, ale tylko wówczas, gdy dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], taka sytuacja, uzasadniająca zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., miała miejsce w niniejszej sprawie. Ocenę powyższą Kolegium wywiodło w związku ze stwierdzeniem, że w toku postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania regulujących zasady doręczania pism. W ocenie Kolegium, okoliczność, iż skarżący wskazał, że jego adres do korespondencji jest inny niż adres na który doręczono zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie pozwala wykluczyć, że skarżący nie był informowany o stanie sprawy, a także że został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W tych warunkach organ odwoławczy za konieczne uznał uchylenie zaskarżonej decyzji i ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji w sposób, który umożliwi stronie branie w nim czynnego udziału. W odniesieniu do powyżej zaprezentowanego stanu faktycznego sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że istotnie z akt sprawy wynika, że błędne kierowanie do skarżącego przez organ I instancji na adres inny, niż wskazany w toku postępowania przez skarżącego jako adres właściwy do doręczeń, skutkowało naruszeniem zasad postępowania przez organ I instancji przyjętych w art. 7 (zasada uwzględniania słusznego interesu strony), art. 8 (zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej), art. 10 k.p.a. (zasada czynnego udziału strony w postępowaniu), stanowiąc o zaistnieniu pierwszej z przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nie można bowiem uznać m.in., że jakikolwiek skutek prawny wywarło skierowane przez organ I instancji do skarżącego, błędnie adresowane, wezwanie z dnia 14 lipca 2014 r., na mocy którego w odniesieniu do wniosku skarżącego z dnia 25 czerwca 2014 r. o zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 3 k.p.a. organ wezwał skarżącego do udokumentowania złożenia przez skarżącego wezwania do usunięcia prawa przez Radę [...] w związku z wydaniem uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu za rok 2013. W rezultacie należało uznać, że wyznaczony w tym wezwaniu skarżącemu termin procesowy nie rozpoczął biegu. Nie budzi też wątpliwości, że skarżącego nie zawiadomiono na właściwy adres o zakończeniu postępowania przed organem I instancji oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, mimo iż skarżący w toku postępowania podnosił, że pragnie zająć stanowisko końcowe po zaznajomieniu się z wszystkimi materiałami zebranymi w sprawie i wnioskował o zawiadomienie go o "kumulacji materiału dowodowego" (wniosek z dnia 9 czerwca 2014 r.). Należy przypomnieć, że wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwzględniało żądanie skarżącego wyrażone we wniesionym przez niego odwołaniu, dotyczące uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w związku z zarzucanym temu organowi naruszeniem art. 10 k.p.a. w zw. z art. 41 k.p.a. W odwołaniu skarżący wskazał, że wielokrotnie informował o swoim adresie do doręczeń, a pomimo tego informacje te były przez organ I instancji ignorowane. Podniósł ponadto, że nie wyczerpał inicjatywy dowodowej, a ponadto nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Okoliczności tej sprawy wskazują zatem na takie uchybienie ww. zasadom postępowania administracyjnego, które nie może zostać konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego, co uzasadniało zastosowanie w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślenia wymaga przy tym, że zarzuty rozpoznawanej skargi nie obejmują zarzutu naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione uchylenie przez organ odwoławczy decyzji I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Skarżący tego rodzaju rozstrzygnięcia procesowego organu odwoławczego nie kwestionuje. Zawarty w skardze wniosek skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. oparty został na innej podstawie, która okazała się jednakże nieuprawniona. Jak wynika z treści rozpoznawanej skargi, potrzebę jej wniesienia skarżący łączy z zamiarem doprowadzenia do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarte w niej stanowisko Kolegium odnoszące się do wykładni i zastosowania art. 130a ust. 2a i 6 w zw. z art. 130a ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zdaniem skarżącego, przyjęta w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy wykładnia art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym "rzutuje bezpośrednio na orzeczenie, jakie może wydać organ I instancji" w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Powyższe dowodzi, że skarżący nie neguje poprawności samego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, lecz w istocie jedynie fragment jej uzasadnienia. Stwierdzić należy, że rozpoznawany zarzut opiera się na niezrozumieniu przez skarżącego okoliczności sprawy oraz kasacyjnego charakteru decyzji o której stanowi art. 138 § 2 k.p.a. W orzecznictwie i piśmiennictwie jednolicie wskazuje się, że procesowy charakter decyzji kasacyjnej sprawia, że nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, a w konsekwencji ocena prawna wyrażona w takiej decyzji przez organ odwoławczy nie wiąże organu I instancji. Związanie to dotyczy wyłącznie wskazanych przez organ odwoławczy okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy, obejmujących przykładowo oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (zob. A. Wróbel, komentarz do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt VI.10, LEX/el, 2016 i przywołane tam orzecznictwo oraz piśmiennictwo). Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania nastąpiło z powołaniem się na okoliczność pozbawienia skarżącego prawa do udziału w postępowaniu i jedynie wiążące dla organu I instancji wskazanie, jakie wynika z treści tej decyzji, dotyczy przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji w sposób, który umożliwi stronie branie w nim czynnego udziału. Wypowiedź organu odwoławczego odnosząca się do zasad ustalania kosztów powstałych w związku z odstąpieniem od usunięcia pojazdu na gruncie ustawy – Prawo o ruchu drogowym ma w okolicznościach tej sprawy charakter stanowiska procesowego organu wyrażonego niejako na magnesie, w odniesieniu do zarzutów odwołania. Nic w treści zaskarżonej decyzji nie wskakuje, że przyjęcie tego stanowiska stanowiło przyczynę uwzględnienia odwołania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem, że stanowisko to stanowi uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia. Motywy, które za uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi w trybie art.138 § 2 k.p.a. w treści zaskarżonej decyzji przedstawione zostały na tyle czytelnie, że w ocenie Sądu nie może budzić żadnych wątpliwości, że stanowisko Kolegium co do wykładni wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego niezasadnie postrzegane jest przez skarżącego jako wiążące organ I instancji wytyczne organu wyższego stopnia. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi [...], skargę tę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.