VII SA/Wa 753/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska ( spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2015 r. znak (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek J. W. nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], nakładającej na A. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zbiornika na gnojowicę, zlokalizowanego na działce o nr. geod. [...], położonej w I. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. decyzją z dnia [...].03.2010 r. nałożył na A. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego zbiornika na gnojowicę, zlokalizowanego na działce o nr. geod. [...] położonej w I., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z uzgodnieniami i opiniami wymaganymi przepisami szczególnymi, w terminie do dnia [...] lipca 2010 r. Pismem z dnia [...] września 2010 r. J. W. oraz W. K. wystąpiły do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Organ wojewódzki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H.z dnia [...] marca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...] uchylił w całości tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 653/11 oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wojewódzki postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...] odmówił wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2010 r., zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] odmówił, po wszczęciu postępowania na wniosek W. K., stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2010 r. Od tego momentu postępowanie w sprawie toczyło się dwutorowo – jeden wątek dotyczył kwestii uprawnienia J. W. do udziału w sprawie, drugi dotyczył merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r., natomiast decyzją z dnia [...] października 2012 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2010 r. Od tego rozstrzygnięcia odwołanie złożyły W. K. i J. W.. W związku z brakiem podpisu W. K. pod złożonym odwołaniem została ona wezwana do uzupełnienia braku odwołania. Ponieważ nie uzupełniła podpisu pod odwołaniem, zostało ono rozpatrzone jedynie w zakresie dotyczącym J. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...] umorzył postępowanie odwoławcze stwierdzając, że J. W. nie jest stroną postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 809/13 uchylił tę decyzję. W związku z tym wyrokiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał J. W. za stronę postępowania i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2013r odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji PINB w H. z dnia [...] marca 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 432/14 oddalił skargę J. W. na tę decyzję. W dniu wydania zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyrok ten nie był prawomocny. Po rozpoznaniu skargi J. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2666/12 uchylił to postanowienie GINB oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2012 r., odmawiające wszczęcia na wniosek J. W. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2010 r. W związku z powyższym wyrokiem organ wojewódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej organu powiatowego. Rozpoznając odwołanie do tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w obrocie prawnym pozostaje jego ostateczna decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] marca 2010 r. Oznacza to, że decyzja organu wojewódzkiego z dnia [...] grudnia 2014 r. jest obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach prawnych, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Dotyczy ona sytuacji, gdy kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje załatwiające sprawę co do istoty, z których pierwsza ma charakter ostateczny. Zdaniem organu, ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz będąca przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zostały wydane w związku z tym samym wnioskiem, w sprawie występują te same strony postępowania oraz obydwie decyzje rozstrzygają o prawach i obowiązkach stron, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji organu powiatowego z dnia [...] marca 2010 r. Organ podkreślił, że w przypadku wniesienia odwołania może orzekać wyłącznie na podstawie art. 138 k.p.a. Orzekanie na podstawie art. 156 k.p.a. jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W., zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 84a oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wobec nienależytej kontroli podległych organów nadzoru budowlanego i bezpodstawnego umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji, 2. art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., ponieważ kwestionowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. jest nieważna z mocy prawa, 3. art. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, 4. art. 75, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. wobec niezebrania i niewyjaśnienia sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy. Zdaniem skarżącej, brak było podstaw prawnych do umorzenia postępowania, skoro jej wniosek o stwierdzenie nieważności nie został rozpatrzony co do istoty sprawy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wziął pod uwagę faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę całego przedsięwzięcia inwestycyjnego nie posiada przymiotu decyzji ostatecznej, zwłaszcza, że dotyczy to również kwestionowanego zbiornika na gnojowicę, ponieważ Wojewoda [...] dotychczas nie rozpatrzył odwołania z dnia [...] listopada 2004 r. od tej decyzji, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06. W ocenie skarżącej zasadniczą kwestią niewyjaśnioną przez GINB jest to, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w H. nie mógł przystąpić do legalizacji zbiornika. Jako nową okolicznością wskazała, że inwestor nie posiadał decyzji o przeznaczeniu działki nr [...] w obrębie geodezyjnym wsi I. gm. N. na cele budowlane, w tym części leśnej o powierzchni 3100 m2, przed otrzymaniem decyzji o pozwoleniu na budowę – do wniosku o pozwolenie na budowę złożył fałszywe oświadczenie. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części umarzającej w całości postępowanie organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie J.W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] marca 2010r trafnie wskazał, że decyzja ta obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W obrocie prawnym pozostaje bowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] marca 2010 r. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., zapadła po rozpatrzeniu odwołania J. W. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] marca 2010 r. Następnie J. W. zaskarżyła decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2014r, sygn.akt. VII SA/Wa 432/14 oddalił skargę J. W.. Wyrok ten jest nieprawomocny gdyż został zaskarżony przez J. W. skargą kasacyjną. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz będąca przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. są tożsame pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Obie decyzje zostały wydane w związku z tym samym wnioskiem dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], nakładającej na A. H. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W sprawie występują te same strony postępowania oraz obydwie decyzje odmawiają stwierdzenia nieważności badanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w H. z dnia [...] marca 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził więc postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...]w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji. Podnoszone przez skarżącą zarzuty nie mają wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...]. Prawidłowe rozstrzygnięcie organu odwoławczego i bezzasadność zgłoszonych zarzutów skargi powodują jej oddalenie stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm).