VII SA/Wa 76/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Krajowej Izby Architektów z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Izby Architektów na rzecz skarżącego S. G. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006r. Nr [...] Krajowa Rada Izby Architektów odmówiła inż. arch. S. G. nadania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń z uwagi na nieprzedstawienie przez zainteresowanego dokumentów pozwalających na stwierdzenie spełnienia przesłanek określonych w art. 12a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zakresie niezbędnym do uzyskania polskich uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń z uwagi na brak dyplomu odpowiadającego tytułowi "mgr inż. architekt". Krajowa Rada Izby Architektów w uzasadnieniu decyzji wskazała, że zainteresowany posiada obywatelstwo [...] i od 1983 r. jest członkiem [...] Izby Technicznej, której zaświadczenie wydane zainteresowanemu w 1984 r. zezwala na wykonywanie zawodu w branży architektonicznej z tytułem zawodowym "architekt, zgodnie z art. 11 Dyrektywy Nr 85/384/EWG". Dokument ten stanowił podstawę zarejestrowania S. G. w 1995 r. w Rejestrze Projektantów prowadzonym przez Ministerstwo Środowiska, Gospodarki Przestrzennej i Robót Publicznych [...]. Wnioskodawca w 1982 r. ukończył studia na Wydziale Architektury i Wzornictwa Państwowej Wyższej Szkoły Sztuk Plastycznych w [...] w zakresie architektury wnętrz i uzyskał tytuł magistra sztuki. Zdaniem organu zainteresowany nie przedstawił dowodów na to, że ukończył studia, które zgodnie z art. 12a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego są studiami wyższymi zagranicznymi, które mogą zostać uznane w Polsce za równorzędne. Organ podkreślił również, że rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578) w załączniku nr 1 stanowi, iż w specjalności architektonicznej, dla uzyskania uprawnień do projektowania bez ograniczeń wymagane jest ukończenie wyższych studiów magisterskich na kierunku architektura i urbanistyka. Wobec powyższego udokumentowane przez zainteresowanego wykształcenie w zakresie architektury wnętrz nie zostało uznane przez organ kwalifikujący za odpowiednie do nadania uprawnień z art. 12a Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania, Krajowa Rada Izby Architektów decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] ponownie odmówiła zainteresowanemu nadania uprawnień budowlanych. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko akcentując, że tytuł "mgr sztuki" uzyskany w Państwowej Wyższej Szkole Sztuk Plastycznych w [...] nie figuruje w żadnym wykazie tytułów zawodowych upoważniających do ubiegania się o przedmiotowe uprawnienia. W ocenie organu, również Dyrektywa nr [...] z dnia [...] czerwca 1985 r. dotycząca wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dokumentów poświadczających kwalifikacje zawodowe w dziedzinie architektury, a także środków mających ułatwić rzeczywistą realizację prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej oraz swobody świadczenia usług w art. 3 i 4 nie przewiduje możliwości uznania takiego wykształcenia za odpowiednie lub pokrewne do żądanych uprawnień. Powyższa decyzja Krajowej Rady Izby Architektów z dnia [...] sierpnia 2007 r. została zaskarżona do przez S. G. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 12a ustawy Prawo budowlane oraz § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lipca 2004 r. (Dz. U. Nr 179 poz. 1848) w sprawie dyplomów, certyfikatów i innych dokumentów oraz tytułów naukowych potwierdzających posiadanie kwalifikacji zawodowych w dziedzinie architektury, które są uznawane w Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 12 Dyrektywy Nr 85/384/EWG Rady Wspólnot Europejskich z 10 czerwca 1985 r. w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów. Zdaniem skarżącego, Krajowa Rada Izby Architektów ograniczyła się jedynie do lakonicznej wypowiedzi co do przedstawionego dyplomu, nie biorąc pod uwagę, że zezwolenie na wykonywanie zawodu w branży architektonicznej zostało skarżącemu udzielone przez [...] Izbę Techniczną w 1983 r., a zatem przed wejściem w życie Dyrektywy Europejskiej, która w art. 12 przewiduje - jako zasadę -uznawanie świadectw wydawanych obywatelom Państw Członkowskich przez Państwa Członkowskie, w których w chwili jej ogłoszenia istniały przepisy regulujące podejmowanie i prowadzenie działalności w zakresie zawodowego tytułu architekta, poświadczające prawo do używania tego tytułu, uzyskanego przed wprowadzeniem Dyrektywy, jeżeli uprawniony przez co najmniej trzy lata w ciągu pięciu kolejnych lat wykonywał zawód architekta. Z kolei zgodnie z § 2 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury w Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się także dokumenty, wydane przez właściwe organy lub upoważnione instytucje jednego z Państw Członkowskich Unii Europejskiej, jeżeli dokumenty te są ważne na terytorium tego państwa. Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1833/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. G. W uzasadnieniu Sąd podzielił stanowisko organu i powołał się na załącznik 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, stanowiącym wykaz wykształcenia odpowiedniego i pokrewnego dla poszczególnych specjalności uprawnień budowlanych. Wskazał, że zgodnie z tymi przepisami dla specjalności architektonicznej wymagane są ukończone studia magisterskie na kierunku architektura i urbanistyka. Dodatkowo Sąd podniósł, że badaniu podlega również kwestia ukończenia przez zainteresowanego studiów wyższych zagranicznych, jak też, czy studia te są uznawane w Polsce za równorzędne z wymaganymi do uzyskania prawa wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie Sądu, zainteresowany będący obywatelem Unii Europejskiej legitymuje się ukończeniem polskiej uczelni w zakresie architektury wnętrz i tytułem magistra sztuki, które to studia nie są równoznaczne z ukończeniem uczelni na kierunku architektura i urbanistyka, czego wymaga rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. określające w sposób jednoznaczny rodzaj wykształcenia w Polsce, uprawniającego do ubiegania się o nadanie uprawnień do projektowania bez ograniczeń. Od powyższego wyroku S. G. wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 537/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że w niniejszej sprawie należy zbadać czy treść powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury została wydana także w wykonaniu pozostałych uregulowań Dyrektywy Nr 85/384/EWG, w szczególności jeśli chodzi o art. 12, a jeżeli tak, to czy jest możliwa wykładnia tych przepisów prawa krajowego w zgodności ze stosownymi uregulowaniami prawa wspólnotowego, bądź też czy skarżący może skutecznie bezpośrednio powoływać się na art. 12 ww. Dyrektywy. W rezultacie rozpoznając na nowo sprawę Sąd pierwszej instancji winien określić charakter relacji między przepisami prawa wspólnotowego a przepisami prawa krajowego dotyczącymi omawianej kwestii. Sąd ma bowiem obowiązek zbadania kontrolowanej decyzji nie tylko pod kątem zgodności z polskim porządkiem prawnym ale również sprawdzić czy zaskarżony akt został wydany na podstawie polskiego prawa zastosowanego zgodnie z prawem wspólnotowym. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Krajowej Rady Izby Architektów z dnia [...] sierpnia 2006r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny na mocy Traktatu o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. prawo Unii Europejskiej stało się częścią obowiązującego w Polsce porządku prawnego, zaś podstawową zasadą prawa wspólnotowego ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym. Zgodnie zaś z art. 249 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (TWE) do aktów wspólnotowego prawa wtórnego należy zaliczyć rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Z uregulowań art. 249 akapit 3 TWE wynika, że normy dyrektyw wymagają wprowadzenia (implementowania, transponowania) do prawa krajowego, jednakże w przypadku braku implementacji dyrektywy do prawa krajowego albo dokonania implementacji niepełnej czy spóźnionej jednostka (po spełnieniu określonych warunków) może powoływać się na dyrektywy jako źródło swoich praw przed sądami państw członkowskich. W związku z powyższym obowiązkiem Krajowej Rady Izby Architektów rozpatrującej wniosek S. G. o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń było dokonać analizy zasadności tego wniosku nie tylko w oparciu o przepisy krajowe, w tym w szczególności art. 12- 12a Prawa budowlanego ale także odpowiednie przepisy wspólnotowe. Skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywała Dyrektywa Nr 85/384/EWG w sprawie wzajemnego uznawania dyplomów, świadectw i innych dowodów posiadania kwalifikacji w dziedzinie architektury, łącznie ze środkami ułatwiającymi skuteczne korzystanie z prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług to obowiązkiem organu samorządu zawodowego było wzięcie pod uwagę także regulacji art. 10, 11 i 12 tej Dyrektywy. Należy przy tym zauważyć, że przepisy art. 10 do art. 14 Dyrektywy dotyczą kwestii podniesionej w uzasadnieniu obu decyzji Krajowej Rady Izby Architektów tj. dyplomów, świadectw i innych dokumentów potwierdzających posiadanie kwalifikacji, umożliwiających podjęcie działalności w dziedzinie architektury na mocy praw nabytych albo przepisów prawa krajowego. Zgodnie z art. 10 ww. Dyrektywy każde państwo członkowskie uznaje dyplomy, świadectwa lub inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji, wydane przez inne państwa członkowskie obywatelom tych państw, jeżeli obywatele ci posiadają takie kwalifikacje w dniu ogłoszenia niniejszej Dyrektywy. W art. 11 Dyrektywy zostały wymienione dyplomy, świadectwa i inne dokumenty potwierdzające posiadanie kwalifikacji, o których mowa w art. 10. Natomiast stosownie do treści art. 12 cytowanej Dyrektywy każde Państwo Członkowskie bez uszczerbku dla postanowień art. 10 uznaje świadectwa wydawane obywatelom Państw Członkowskich przez Państwa Członkowskie, w których w chwili ogłoszenia niniejszej dyrektywy istnieją przepisy regulujące podejmowanie i prowadzenie działalności, określonej w art. 1, w zakresie zawodowego tytułu architekta, poświadczające prawo do używania zawodowego tytułu architekta uzyskanego przed wprowadzeniem niniejszej dyrektywy, jeśli uprawniony na podstawie tych przepisów i przez co najmniej trzy kolejne lata w ciągu pięciu lat poprzedzających wydanie świadectwa, wykonywał działalność, o której mowa, poprzez nadanie im na swoim terytorium takiego samego znaczenia co do podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie zawodowego tytułu architekta, jak wydawanym przez to Państwo Członkowskie dyplomom, świadectwom i innym dokumentom potwierdzającym posiadanie kwalifikacji w dziedzinie architektury. Należy zauważyć, że Krajowa Rada Izby Architektów nie wzięła zupełnie pod uwagę ww. wskazanych przepisów Dyrektywy koncentrując się wyłącznie na przepisach art. 12a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578). W rezultacie uznała, że studia ukończone przez wnioskodawcę nie są studiami wyższymi zagranicznymi, które mogą zostać uznane w Polsce za równorzędne. W konsekwencji za zasadny należy uznać zarzut skarżącego, że organ nie wziął pod uwagę treści zaświadczenia nr [...] Izby Technicznej [...] z dnia 2 marca 1984 stwierdzającego uzyskanie zezwolenia na wykonywanie zawodu inżyniera -architekta stosownie do treści art. 12 Dyrektywy Nr 85/384/EWG. W tej sytuacji należy uznać, że Krajowa Rada Izby Architektów uchybiła przepisom ww. Dyrektywy w związku z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst jedn. -Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), w stopniu mającym istotne znaczenie na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, nawiązując do wiążących wytycznych zawartych w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących konieczności badania relacji między przepisami prawa wspólnotowego a przepisami prawa krajowego w zakresie obejmującym wniosek S. G. o nadanie uprawnień należy podkreślić, że w ww. zakresie obowiązujący krajowy porządek prawny uległ daleko idącym zmianom. W dniu 13 grudnia 2008 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów oraz ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 210, poz. 1321), która w zasadniczym stopniu zmieniła art. 12a Prawa budowlanego będącego do tej pory podstawowym przepisem, w oparciu o który istniała możliwość nadania odpowiednich uprawnień także innym obywatelom Unii Europejskiej. Zmiany wprowadzane ww. ustawą z dnia 7 listopada 2008 r. mają na celu m.in. wdrożenie, w zakresie dotyczącym wykonywania zawodu architekta, dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz. Urz. UE L 255 z 30.09.2005 r., str. 22, z późn. zm.), a nowe brzmienie art. 12a Prawa budowlanego oraz zmiany wprowadzone w ustawie o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów mają zapobiec niewłaściwej interpretacji przepisów (vide uzasadnienie do projektu ustawy - druk 749). W obecnym brzmieniu art. 12a Prawa budowlanego w zakresie możliwości wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez osoby, których odpowiednie kwalifikacje zawodowe zostały uznane na zasadach określonych w przepisach odrębnych - odsyła do przepisów z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 63, poz. 394). W związku z powyższym, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2008 r. oraz w niniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Krajowa Rada Izby Architektów zobowiązana będzie do ponownego rozpatrzenia wniosku S. G. o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania bez ograniczeń mając na uwadze obecnie obowiązujące przepisy wspólnotowe oraz obecną treść art. 12a Prawa budowlanego i przepisy ustawy z dnia 18 marca 2008 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 135 w zw. z art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.