VII SA/Wa 766/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003 nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VIISA/Wa 766/06 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 28 marca 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2005r., którym oddalono skargę S.Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. Znak[...] Powyższą decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003r. Znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000r. Znak: [...] oraz utrzymującej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000r. Znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w/w decyzją z dnia [...] października 2000r., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane – zwanej dalej Prawem budowlanym (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), nakazał S. Ś. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego od strony północno – zachodniej działki Nr [...] położonej we wsi P. gm. N., przy drodze oznaczonej w ewidencji gruntu Nr [...], będącej własnością Urzędu Miasta i Gminy [...]. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił Sądowi I instancji, iż uzasadniając wyrok odniósł się wyłącznie do sformułowań, zawartych w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji a nie rozpatrzył sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w trakcie trwania postępowania administracyjnego. Sąd odwoławczy podniósł, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych obowiązującej w dacie wydania decyzji pojęcie "droga gminna" oznaczało, że jest to "droga publiczna", nie istniało natomiast pojęcie "zwykła droga gminna", które wystąpiło w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd I instancji kontrolując decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym powinien sprawdzić, czy decyzje wydane w postępowaniu zwykłym nie zostały wydane z naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej kpa. W odniesieniu do powyższego Sąd Odwoławczy wskazał, że należało przeanalizować stan faktyczny i prawny sprawy pod kątem rażącego naruszenia przepisu art. 48 Prawa budowlanego, na podstawie którego została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę. Sąd II instancji konkludując niniejsze zagadnienie stwierdził, że droga od strony której S.Ś. zbudował ogrodzenie, nie była drogą gminną, a co za tym idzie, nie miała statusu drogi publicznej, to z kolei prowadzi do wniosku, że nie było zatem wymogu dokonania zgłoszenia z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w konsekwencji czego nie było podstaw do zastosowania art. 48 w/w ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował wykładnię przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jaką przyjął Sąd I instancji, zgodnie z którą, zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony "dróg publicznych", ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz, że do tej ostatniej kategorii "innych miejsc publicznych", zalicza się wszystkie inne drogi, które nie mają statusu "drogi publicznej". W ocenie Sądu takie rozumienie wskazanego przepisu jest sprzeczne z zasadami wykładni, jak i z logiką racjonalnego ustawodawcy. Sąd Odwoławczy podkreślił, że przy wykładni art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy zauważyć, iż zasadą jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, a wyjątkiem od zasady są przypadki kiedy to zgłoszenie jest wymagane, zaś zgodnie z zasadami wykładni, wyjątków nie należy interpretować w drodze wykładni rozszerzającej a wręcz odwrotnie – zawężająco. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska Sądu I instancji, że bez znaczenia jest, "jak takie miejsce publiczne zostanie nazwane", czy będzie to droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, czy też "zwykła droga gminna", ponieważ w przedmiotowej sprawie ma to podstawowe znaczenie. Reasumując Sąd Odwoławczy stwierdził, że z materiału zawartego w aktach sprawy wynika, iż nie było podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego wobec braku wymogu zgłoszenia robót budowlanych (w treści art. 30 Prawa budowlanego) dotyczących postawienia ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej nie mającej charakteru drogi publicznej w myśl ustawy o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając niniejszy wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006r. sygn. akt II OSK 675/05, którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2005r., oddalający skargę S. Ś. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. Znak: [...]. Jak wynika z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zw. dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05, Nr LEX 187499). Ocena prawna, do której ma obowiązek zastosować się sąd – w rozumieniu omawianego przepisu – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2004r., sygn. akt IV SA 3103/02, Nr LEX 158937). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonując ponownej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym zobowiązany jest zbadać, czy decyzje administracyjne wydane w postępowaniu zwykłym, które zostały zakwestionowane, nie były wydane z naruszeniem prawa określonym w art. 156 kpa. Chcąc dokonać takiej oceny należy odnieść się do art. 48 Prawa budowlanego na podstawie którego organ stopnia podstawowego nakazał S.Ś. rozbiórkę ogrodzenia usytuowanego od strony północno - zachodniej działki Nr [...] położonej we wsi P. Powyższy przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] stanowił, że "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ". Istotą zatem w świetle niniejszej sprawy do ustalenia przez organ prowadzący postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji było, czy ogrodzenie zrealizowane przez skarżącego, wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi aby móc zweryfikować zasadność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Artykuł 29 ust. 1 pkt 7 Prawa budowlanego (w dacie wydania decyzji podstawowej) stanowił o tym, że budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę, przy czym art. 30 ust. 1 pkt 2 wskazywał, iż zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m. Z treści tego zapisu wynika, że chodzi o drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838). Drogi publiczne w rozumieniu niniejszej ustawy dzieli się na kategorie i do nich zalicza się: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe, drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4). Natomiast do dróg gminnych zalicza się, zgodnie z art. 7 przedmiotowej ustawy drogi o znaczeniu lokalnym, nie zaliczane do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczanie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Przebieg dróg gminnych ustalany jest przez zarząd gminy. Drogi nie zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowych przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą są drogami wewnętrznymi. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego droga od strony której skarżący zbudował ogrodzenie, nie była drogą gminną a co za tym idzie nie miała statutu drogi publicznej. Fakt ten zwalniał inwestora z rygoru dokonania zgłoszenia (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) co z kolei wyłącza zasadność zastosowania art. 48 Prawa budowlanego przy wydaniu decyzji podstawowej. Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji I instancji zauważył, że w niniejszej sprawie nastąpiło naruszenie przepisów natury proceduralnej, poprzez brak wnikliwego postępowania dowodowego organów obu instancji w postępowaniu zwyczajnym, poprzez nie ustalenie dokładnie charakteru drogi wzdłuż której zrealizowano sporne ogrodzenie. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym ustalił, że droga oznaczona Nr ew. [...] nie jest drogą gminną, gdyż nie została przyjęta uchwała Rady Gminy [...] zaliczająca tę drogę do jakiejkolwiek kategorii dróg co prowadzi do wniosku, iż jest to droga wewnętrzna – dojazdowa do gruntów rolnych. Błędnie natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał interpretacji przepisów w tym zakresie formułując wnioski, iż co prawda przedmiotowa droga nie ma charakteru drogi publicznej to jednak jest ogólnodostępna i korzystają z niej okoliczni rolnicy wobec czego stanowi miejsce o charakterze publicznym mieszczące się w dyspozycji art. 30 Prawa budowlanego. Organ działając zarówno w ramach I jak i II instancji dokonał błędnej wykładni art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przyjmując, że zgłoszenia wymaga budowa ogrodzeń od strony "dróg publicznych", ulic, placów i innych miejsc publicznych, przy czym do tej ostatniej kategorii "innych miejsc publicznych", zaliczył wszystkie inne drogi, które nie mają statutu "dróg publicznych". Takie rozumienie tego przepisu jest zaprzeczeniem samym w sobie, gdyż pojęciu "droga", nie można nadawać dwu znaczeń, które są różne pod względem zakresu pojęciowego. Pod pojęciem "innych miejsc publicznych" nie można rozumieć dróg nie będących drogami publicznymi, skoro w tym przepisie występuje wcześniej wyraz "dróg", przy założeniu, że w świetle ustawy o drogach publicznych oznacza on "drogę publiczną". Konieczność dokonania wykładni pojęciowej art. 30 Prawa budowlanego na podstawie ustawy o drogach publicznych jest wypadkową braku stworzenia przez ustawodawcę w Prawie budowlanym własnej interpretacji zawartych w nim terminów. Nieprawidłowo Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał interpretacji pojęcia: inne miejsca publiczne, zbyt szeroko zrozumiał ten zapis kierując się wyłącznie kryterium dostępności miejsca. Taka wykładnia terminu "innych miejsc publicznych" doprowadziłaby do całkowitego odwrócenia zasady zawartej w art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nadto nie należy zapominać, iż zasadą przy dokonywaniu wykładni art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest brak wymogu dokonania zgłoszenia, natomiast wyjątkiem są przypadki kiedy to zgłoszenie jest wymagane i są one wymienione w tym przepisie. Organ musi mieć świadomość tego, iż wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, gdyż zgodnie z zasadami wykładni jest to nadużycie. Reasumując, w oparciu o materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych, niniejsze rozważania prowadzą do przekonania, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydając decyzję w ramach organu I instancji w postępowaniu zwyczajnym, nie miał podstaw do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, to zaś skutkuje konsekwencjami wynikającymi z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Nieprawidłowymi zatem były orzeczenia organów obu instancji w postępowaniu nieważnościowym, którymi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego najpierw działając w ramach organu I instancji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2000r. Znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2000r. dotyczącej nakazu rozbiórki przedmiotowego ogrodzenia, następnie jako organ II instancji utrzymał niniejszą decyzję w mocy. Biorąc powyższe pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, będąc związanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 145 §1 pkt. 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.