VII SA/Wa 77/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2007 r. sprawy ze skargi G.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego G.K. z Kancelarii Radców Prawnych przy al. [...] , [...] w W., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych) oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych). Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...] , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania G. W. od decyzji Prezydenta [...] wnoszącej sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] września 2005 r. złożonego przez G. W. dotyczącego zamiaru budowy ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [....] przy ul. N. róg ul. N. w W., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, iż decyzją z dnia [...] września 2005 r. Prezydent [...] na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 1 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) wniósł sprzeciw do zgłoszenia z dnia [...] września 2005 r. złożonego przez G.W. dotyczącego zamiaru rozpoczęcia realizacji inwestycji polegającej na budowie ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N. róg ul. N. w W. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora od powyższej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił ww. decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] Prezydent [....] nałożył na G. W. obowiązek uzupełnienia złożonego w dniu [...] września 2005 r. zgłoszenia zamiaru wykonania ogrodzenia poprzez określenie sposobu wykonania robót budowlanych i terminu ich wykonania, prawidłowego wypełnienia oświadczenia o prawie do terenu, dostarczenia rysunków ogrodzenia i mapy z aktualną linią rozgraniczającą ulicy i zaznaczonym czytelnym przebiegiem ogrodzenia. W związku z niedopełnieniem powyższych obowiązków Prezydent [...], działając w oparciu o art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia [....] sierpnia 2006 r. nr [...] wniósł ponownie sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez G.W. dotyczącego zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr ew. [...] przy ul. N. róg ul. N. w W. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. wypełnił zalecenia wskazane w decyzji z dnia [...] marca 2006 r. nr [....] poprzez wezwanie inwestora do uzupełnienia zgłoszenia. Pomimo upływu terminu wyznaczonego w ww. postanowieniu G. W. nie złożył brakujących dokumentów, które miały istotny wpływ na rozpoznanie omawianej sprawy. W rezultacie organ pierwszej instancji słusznie wniósł sprzeciw wobec robót objętych zakwestionowanym zgłoszeniem. Niezależnie jednak od powyższej oceny, zdaniem Wojewody [....], zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2006 r. nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 kpa i zawiera wadliwą konstrukcję, albowiem organ powołał się na niewłaściwe przepisy Prawa budowlanego tj. art. 30 ust. 6 pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2, które są sprzeczne z zaistniałym stanem faktycznym. Wojewoda [...] podniósł, że w niniejszym stanie faktycznym organ pierwszej instancji zobowiązany był do przyjęcia art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Powołana na wstępie decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. stała się przedmiotem skargi G.W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący stwierdził, że po uchyleniu decyzji z dnia [...] września 2005 r. przez Wojewodę [...] organ I instancji zobowiązany był do doręczenia sprzeciwu w terminie 30 dni, czego nie uczynił wydając jedynie postanowienie. W rezultacie podniósł, że postępowanie w sprawie wniesienia sprzeciwu stało się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że niesłuszny jest zarzut naruszenia przez organ pierwszej instancji 30-dniowego terminu na rozpatrzenie zgłoszenia. Podkreślił, że 30-dniowego terminu nie uwzględnia się przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W piśmie procesowym z dnia 29 października 2007 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że po uchyleniu przez Wojewodę [....] w dniu [...] marca 2006 r. decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2005 r. - nawet przy odmiennym zakwalifikowaniu 30-dniowego terminu niż jako terminu materialnego - zaczął biec na nowo po raz kolejny okres 30 dni, w których Prezydent [...] mógł zgłosić sprzeciw do zgłoszenia o rozpoczęciu budowy. Pomimo tego organ dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na budowie ogrodzenia działki. W konsekwencji – w ocenie pełnomocnika skarżącego – kolejny sprzeciw do inwestycji zgłoszony został po ustawowym terminie i nie miał już mocy wiążącej. Bez względu bowiem na sposób liczenia 30-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, został on przekroczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W rozstrzyganej sprawie bezsporne jest, iż G. W. pismem z dnia 31 sierpnia 2005 r. (data wpływu do organu 2 września 2005 r.) zgłosił Prezydentowi [...] zamiar przystąpienia do wykonania ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. N. róg ul. N. w W. W ustawowym 30-dniowym terminie tj. w dniu 13 września 2005 r. Prezydent [....] wniósł sprzeciw do przedmiotowego zgłoszenia z powodu braków dokumentacji tj. oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz mapy z zaznaczonym przebiegiem ogrodzenia. W tej sytuacji należy podkreślić, że organ I instancji zachował termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Z kolei uchylenie tej decyzji przez Wojewodę [...] miało pełne uzasadnienie w obowiązujących przepisach prawa, gdyż uzupełnienie zgłoszenia powinno nastąpić w formie postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 zd. trzecie, zgodnie z którym w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Dlatego Prezydent [...] prawidłowo – po przekazaniu mu akt sprawy – wydał postanowienie w oparciu o cytowany art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Należy przy tym zaznaczyć, że przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia otworzyło na nowo temu organowi możliwość z ewentualnego skorzystania z instytucji sprzeciwu w terminie 30 dni, liczonym od daty przekazania sprawy. Dodatkowo nie można zgodzić się z argumentacją pełnomocnika skarżącego, który podnosi, iż pomimo wspomnianej możliwości organ dopiero postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. nałożył na skarżącego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia zamiaru wykonania robót polegających na budowie ogrodzenia działki. Z akt sprawy wynika bowiem niewątpliwie, że po wydaniu przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [....] marca 2006r. akta sprawy wpłynęły do Prezydenta [...] w dniu 20 lipca 2006 r. (data na prezentacie Urzędu [....]), a zatem organ wydał postanowienie po upływie zaledwie 7 dni. Trudno przy tym zarzucić organowi pierwszej instancji, że nie mógł skorzystać z możliwości nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia w drodze postanowienia, skoro sprawa była rozpatrywana na nowo, a uzasadnienie decyzji Wojewody [....] zawierało w tym zakresie wyraźne wskazówki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05 (publ. ONSAiWSA 2007/1/12), w którym Sąd wyraził pogląd, iż nałożenie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia powoduje sytuację, w której termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 30 stycznia 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1239/05 uznał, że trzydziestodniowy termin do wniesienia przez organ administracji sprzeciwu winien być liczony od upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrujący niniejszą skargę w pełni podzielił powyższy pogląd wskazując jednocześnie, że Prezydent [...] po upływie terminu wskazanego w postanowieniu z dnia [...] lipca 2006 r. miał podstawy do zgłoszenia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy ogrodzenia. Postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. zostało doręczone skarżącemu w dniu 31 lipca 2006 r., a zatem zakreślony 7-dniowy termin do uzupełnienia zgłoszenia upływał w dniu 7 sierpnia 2006 r. i organ pierwszej instancji mógł w terminie 30 dni, liczonym od tego dnia podjąć rozstrzygnięcie w zakresie ewentualnego sprzeciwu. G. W. nie wykonał w zakreślonym terminie obowiązku, lecz złożył do organu "wyjaśnienie" kwestionujące zasadność dalszego prowadzenia postępowania. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie istniała żadna obiektywna, niezależna od skarżącego przeszkoda do uzupełnienia dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia zgłoszenia przez organ, zaś sprzeciw wydany w dniu [...] sierpnia 2006 r. stanowił konsekwencję wyłącznie braku woli wykonania nałożonego obowiązku przez skarżącego, który w piśmie z dnia 7 sierpnia 2006 r. stwierdził, iż ww. postanowienie nie ma mocy prawnej, gdyż "została już wydana decyzja zgadzająca się na budowę ogrodzenia działki położonej w W.". Przyjmując stanowisko skarżącego należałoby stwierdzić, iż w postępowaniu dotyczącym zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego organ drugiej instancji pozbawiony jest możliwości procesowej określonej art. 138 § 2 kpa i nie jest możliwe przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Takie stanowisko nie może zostać zaakceptowane z oczywistych względów wynikających m. in. z konieczności przestrzegania jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, czyli reguły dwuinstancyjności, także w odniesieniu do uproszczonego postępowania zgłoszeniowego i z której korzystał w niniejszej sprawie również skarżący wnosząc odwołanie od decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Reasumując Sąd uznał za niezasadne argumenty skarżącego dotyczące bezprzedmiotowości toczącego się postępowania w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie ogrodzenia działki nr ew. [...] przy ul. N. róg ul. N. w W. Skarżący nie może powoływać się na upływ 30-dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji i wynikającą z tego faktu możliwość prowadzenia robót budowlanych wyłącznie z tej przyczyny, iż decyzja ta została uchylona w trybie art. 138 § 2 kpa a następnie nałożony został obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Na marginesie jedynie należy wskazać, że w ocenie Sądu Wojewoda [....] wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. nie musiał korzystać z instytucji procesowej zawartej w art. 138 § 2 kpa, który stanowi podstawę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wyłącznie w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tym niemniej ewentualne uchylenie przez Sąd z tego właśnie powodu zaskarżonej decyzji, która eliminuje z obrotu prawnego decyzję Prezydenta [....] z dnia [...] sierpnia 2006 r. wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia złożonego przez G.W., powodowałoby w istocie rozstrzygnięcie na niekorzyść skarżącego i naruszało zakaz reformationis in peius. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.