VII SA/Wa 775/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2009 r. znak [...] w przedmiocie zmiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. VII SA/Wa 775/09 UZASADNIENIE Decyzją nr. [...] z dnia [...] lutego 2009 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. ([...]) w sprawie utrzymania w mocy decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004 r. o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie nadania uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej utrzymała w mocy w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2006 r. ([...]). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 17 listopada 2004 r. M. S. wystąpił w trybie art. 155 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) z wnioskiem o zmianę decyzji [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004 r. o nadaniu stronie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanych w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Zdaniem wnioskodawcy, organ nieprawidłowo określił zakres uprawnień budowlanych strony. Organ podkreślił, iż wnioskodawca żądanie zmiany decyzji oparł jedynie na zarzucie jej niezgodności z prawem, twierdząc że ograniczenie jego uprawnień budowlanych jest bezprawne. Stosownie więc do tego, co już zostało powiedziane, kwestionowanie przez wnioskodawcę w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 Kpa braku podstaw prawnych do ograniczenia w decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej zakresu jego uprawnień budowlanych jest bezprzedmiotowe i nie może stanowić podstawy uwzględnienia jego wniosku. Organ odwoławczy wskazał, iż zmiana decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej zgodnie z wolą strony będzie możliwa tylko wtedy, gdy przepisy stanowiące materialno - prawną podstawę zakwestionowanej decyzji, w tym przypadku przepisy ustawy - Prawo budowlane, zezwalają na wydanie decyzji, na podstawie której M. S. mógłby wykonywać w ograniczonym zakresie tylko samodzielne funkcje techniczne w budownictwie polegające na kierowaniu robotami budowlanymi, a pozostałe w zakresie nieograniczonym. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wskazała, iż nie może wydać decyzji w sprawie nadania uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie, na mocy której strona mogłaby wykonywać w zakresie nieograniczonym jakiekolwiek funkcje techniczne określone w art. 12 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. W przeciwnym bowiem razie zatarciu uległaby granica między uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń i w ograniczonym zakresie. Podkreśliła, że zakres tych uprawnień nie jest tożsamy, co znajduje odbicie chociażby w zróżnicowaniu przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane warunków ich uzyskania, jak i w samej nazwie, gdyż uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, jak sama nazwa wskazuje, nie mogą uprawniać do wykonywania tych uprawnień w zakresie nieograniczonym, czego domaga się wnioskodawca. Podsumowując swoje wywody organ stwierdził, iż, uwzględnienie interesu strony, który przejawia się w żądaniu wydania decyzji uprawniającej do pełnienia w zakresie nieograniczonym samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie określonych w art. 12 ust. 1 pkt. 3, 4 i 5 ustawy - Prawo budowlane jest niedopuszczalne. Skargę na powyższą decyzję złożył M. S. i wniósł o uchylenie w całości tak zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r., oraz decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] września 2004 r. i decyzji [...] Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2004 r. w części dotyczącej zakresu uprawnień. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 6, 7, 8, 12 § 1, 15, 77, 107 § 3 i § 4, 155 i 156 § 1 pkt 2 Kpa, art12 ust. 1 pkt 3, 4, 5, (w związku z art. 13 ust. 3 i 4) Prawa budowlanego oraz art. 17 ust. 2 i 31 ust. 2 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 Kpa, który skarżący powołuje jako podstawę prawną żądania zawartego w skardze wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić tylko decyzję ostateczną pod warunkiem wszakże łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) wyrażenia zgody przez stronę na zmianę lub uchylenie decyzji; 2)nie sprzeciwiania się przez przepisy szczególne zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 3) przemawiania za uchyleniem lub zmianą decyzji interesu prawnego lub słusznego interesu strony. Interpretując wskazany wyżej przepis należy jednak pamiętać, że postępowanie wszczęte i prowadzone na jego podstawie nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a jedynym jego celem jest sprawdzenie czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją ogólne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą ostatecznego rozstrzygnięcia. Niezwykle istotne jest również to że rozstrzygnięcia wydawane na podstawie art. 155 Kpa są oparte zawsze na konstrukcji uznania administracyjnego. To zaś oznacza, że ocena czy w konkretnej sprawie występują racje społeczne bądź słuszny interes strony należy do organu, który sprawę rozstrzyga. Tenże organ może więc dokonać wyboru jednego z możliwych rozwiązań i to niezależnie od wyników tej oceny. Poza tym prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 Kpa jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego. Przechodząc na gunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż skarżący kwestionuje w trybie art. 155 Kpa zarówno rozstrzygnięcie ostateczne jak i nieostateczne. Do rozstrzygnięć nieostatecznych należy niewątpliwie decyzja [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2004 r. ([...]). Poza tym zarówno w tej decyzji jak i w decyzji, która została wydana w następstwie odwołania od niej wskazano jako podstawę prawną tychże rozstrzygnięć, m. inn. § 9 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 30 grudnia 1994 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1995, nr 8, poz. 38 ze zm.). Ta regulacja prawna przestała jednak obowiązywać wówczas kiedy organ podejmował zaskarżoną do Sądu decyzję jak i decyzję ją poprzedzającą. Powyższa okoliczność nie była obojętna dla rozstrzygnięcia sprawy podobnie jak to, że skarżący zarówno w podstawach skargi jak i w jej uzasadnieniu wskazywał, iż domaga się zmiany decyzji w trybie art. 155 Kpa ale ze względu m. inn. na to, że zostały one wydane (jego zdaniem) z rażącym naruszeniem prawa, a więc w okolicznościach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Ma to istotne znaczenie albowiem przewidziane w Kpa nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego oparte są o zasadę niekonkurencyjności polegającą na tym, że ich rolą jest usuwanie wyłącznie określonych wad decyzji co oznacza, iż tryby te nie mogą być stosowane zamiennie. Innymi słowy w ramach postępowania wszczętego i toczonego w oparciu o przesłanki przewidziane w art. 155 Kpa nie można skutecznie forsować argumentów uzasadniających żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na to, że zostały wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa (por. m. inn. Wyrok NSA z dnia 23 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1529/06, lex nr 417713). Uchylenie lub zmiana decyzji w trybie art. 155 Kpa może mieć więc miejsce jedynie w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Jeżeli takie podstawy zdaniem skarżącego istniały, winien on skorzystać z innego trybu postępowania, którego przedmiotem byłoby jedno z w/w żądań, np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji (por. m. inn. Wyrok NSA z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 464/05, lex nr. 201555). Jest to istotne ze względu na to, że konstrukcja art. 155 Kpa powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną (i tylko taką decyzją) niejako w kolejnej instancji. Jak już bowiem nadmieniono wcześniej postępowanie prowadzone w omawianym trybie (art. 155 Kpa) jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest i nie może być ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej poprzez zbadanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie (zob. m. inn. Wyroki WSA z dnia 29 listopada 2005 r., sygn. akt II SA.Wa 1764/05 oraz z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1388/99, lex nr 192560, lex nr 47229). Niejako na marginesie powyższych rozważań należy wskazać, że decyzje zapadające w trybie art. 155 Kpa mogą zmieniać lub uchylać zarówno decyzje wadliwe jak i niewadliwe. Nie znajduje jednak oparcia w w/w przepisie żądanie strony którego istotą jest domaganie się zmiany decyzji ze względu na przyjęcie takiej interpretacji zastosowanego prawa która jest co najmniej kontrowersyjna, czy też wręcz nie znajduje uzasadnienia w jakichkolwiek regułach obowiązujących wykładni. W ocenie Sądu taką właśnie wykładnię przepisów art. 12, 13, 14 Prawa budowlanego zaproponował skarżący. Niezależnie jednak od powyższego wskazać należy, iż kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2009 r. ostać się nie może z uwagi na to, że w składzie organu, który ją wydał występowała ta sama osoba, która brała udział w wydaniu rozstrzygnięcia, które tą decyzją zostało utrzymane w mocy (G. S.). Ponieważ oba w/w rozstrzygnięcia zostały wydane przez ten sam organ przeto możliwość brania udziału w obu postępowaniach zakończonych tymi rozstrzygnięciami przez te same osoby była wykluczona. W tej kwestii w sposób jednoznaczny wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny (zob. wyrok z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, lex nr 467043), oraz NSA (por. uchwałę 7 sędziów z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, lex nr 235169). Podstawą rozstrzygnięcia Sądu były przepisy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 Ppsa.