VII SA/Wa 775/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016r., na podstawie m. in. art. 156 § 1, art. 158 § 1 i art. 157 § 1 K.p.a., po przeprowadzeniu na wniosek B. G., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...], którą nakazano B. G. rozbiórkę budynku - kiosku o wymiarach 5,82m x 4,71m usytuowanego częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...] obr [...], przy ul. [...]/[...] w [...] - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] nr [...] z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności, B. G.podnosił, iż decyzja rozbiórkowa jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. została wydana z rażącym naruszeniem: - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nakazanie rozbiórki podmiotowi, który nie jest właścicielem tego obiektu, ani nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego dokonanie rozbiórki, - art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż nie doszło do samowolnej budowy, lecz przebudowy istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, a ponadto obiekt podlegał legalizacji na podstawie art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że w dniu [...] stycznia 2012 r. przeprowadzono czynności kontrolne kiosków i pawilonów handlowych w rejonie ul. [...]/[...] w [...]. Do protokołu kontroli B. G. oświadczył, że jest inwestorem kiosku na działce nr [...] i kiosku na działce nr [...], jak również że nie posiada zgody na budowę. W dniu [...] października 2013 r. PINB przeprowadził ponowne czynności kontrolne w sprawie wybudowania kiosku, częściowo na działce nr [...] i na działce nr [...] obr. [...] w [...]. Pełnomocnik B. G. oświadczył do protokołu, że z informacji uzyskanej od właściciela terenu wynika, że obiekt powstał przez przebudowanie istniejącego od lat 1990-1991 obiektu. Ustalono, że przedmiotowy obiekt posiada wymiary 5,82 m x 4,71 m. W toku postępowania, Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] poinformował PINB, że przyjął bez sprzeciwu zgłoszenie z dnia [...] marca 2012 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie parterowego, wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2 przy ul. [...]/[...] w [...] na działce nr [...] (odnośnie tego budynku prowadzone było postępowanie znak: [...]). W ocenie organu w sprawie zakończonej weryfikowaną decyzją zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Obiekt został bowiem wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę pomiędzy lipcem 2011 r. a dniem [...] stycznia 2012 r. (zdjęcia z Google Maps: z września 2009 r., z lipca 2011 r.; zdjęcie z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2012 r.), a zatem po wejściu w życie uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...]. Obiekt został wybudowany na terenie, który nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę. Inwestorem budowy kiosku o wymiarach 5,82 m x 4,71 m usytuowanego częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...] obr. [...] był B. G., co sam przyznał w protokole z dnia [...] stycznia 2012 r. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, skarżący mógł być adresatem decyzji rozbiórkowej. Dalej organ wskazał, że mając na uwadze rozbieżność w orzecznictwie, co do wykładni art. 52 Prawa budowlanego, nie można uznać, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził również, że decyzja PINB nr [...] z dnia [...] września 2014 r. nie jest obarczona żadną inną wadą określoną w art. 156 § 1 K.p.a. B. G. wniósł odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] W uzasadnieniu skarżący podniósł, że obowiązek dokonania rozbiórki nałożono na podmiot, nie będący właścicielem nieruchomości ani obiektu budowlanego. Nie posiadał w dacie wydania decyzji, ani nie posiada obecnie żadnego tytułu prawnego umożliwiającego realizację obowiązku. Właścicielem nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]/[...] w [...] jest Gmina Miejska [...], a użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Teren, na którym usytuowany jest obiekt został wydzierżawiony J.P. na mocy umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w dniu [...] marca 2015 roku. Zarówno J. P. jak również B. G. nie posiadali w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja rozbiórkowa wydana została z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 140 Kodeksu Cywilnego. Zdaniem skarżącego, wbrew twierdzeniom organu przepis art. 52 ww. ustawy jest jednoznaczny. Kolejną kwestią, która stanowiła o rażącym naruszeniu prawa był brak ustalenia w sposób jednoznaczny daty budowy obiektu objętego nakazem rozbiórki i określenie, czy możliwa była jego legalizacja. Ocena zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzależniona była od ustalenia daty budowy obiektu, którego dotyczyło postępowanie. Organ jedynie domniemywał datę budowy. Nieprzydatne było zestawienie archiwalnych zdjęć lotniczych, z bardziej aktualnymi zdjęciami satelitarnymi oraz wydrukami ortofotomapy, ponieważ teren na którym znajduje się przedmiotowy budynek mógł być zabudowany, a powyższe materiały nie mogą służyć do precyzyjnej oceny stanu faktycznego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j. t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. G. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzja zainicjowało pismo Rady i Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...].08.2011 r. zawierające informację, że w rejonie ul. [...]/[...] powstały trzy nowe obiekty i budowany jest kolejny. W dniu [...].01.2012 r. i w dniu [...].10.2013 r., pracownicy PINB w [...] - Powiat [...] przeprowadzili czynności kontrolne kiosków i pawilonów handlowych we wspomnianym rejonie. Podczas kontroli B. G. oświadczył, że jest inwestorem kiosku na działce nr [...] i kiosku na działce nr [...]. Ponadto poinformował, że nie posiada zgody na budowę ww. obiektów. PINB w [...] - Powiat [...] decyzją z dnia [...].09.2014 r., znak: [...] nakazał inwestorowi B.G., rozbiórkę budynku - kiosku o wymiarach 5,82m x 4,71 m usytuowanego częściowo na działce nr [...], a częściowo na działce nr [...] obr. [...], przy ul. [...]/[...] w [...]. Odnosząc się do zarzutu błędnego skierowania nakazu rozbiórki na inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy obiekt - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na rozbieżne orzecznictwo sądowo- administracyjne co do podmiotu, na który w takiej sytuacji należy nałożyć obowiązek rozbiórki. Istniejące w orzecznictwie rozbieżności nie pozwalają zakwalifikować decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 30.05.2008r. sygn. akt II OSK 404/08 należy przyjąć, że "jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa". Odnosząc się do zarzutu niedokładnego ustalenia daty powstania przedmiotowego obiektu objętego nakazem rozbiórki stwierdził, że z załączonych zdjęć bezsprzecznie wynika fakt jego wybudowania po roku 2009. W związku z tym, że nastąpiło to po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza tego typu obiektów handlowych, to zaistniała przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej GINB wskazał, że rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w zakresie wadliwości kontrolowanego aktu. Działa jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa do rażącego naruszenia prawa dochodzi w sytuacji, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy nastąpiło naruszenie elementu normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego, który znajduje się poza zakresem jej unormowania lub na zanegowaniu treści określonego przepisu. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji jest kwalifikowanym uchybieniem, do którego dochodzi przez wydanie decyzji wbrew oczywistemu nakazowi bądź zakazowi, który został ustanowiony w przepisie prawnym, albo wbrew wszystkim przesłankom przepisu, nadano prawa lub ich odmówiono, lub wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] WINB prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...].09.2014 r., znak: [...]. B. G. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 138 § 2 k. p. a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, - art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki podmiotowi, który nie jest właścicielem obiektu, ani nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego dokonanie rozbiórki, - art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. w związku z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na zastosowaniu tego ostatniego przepisu w stanie faktycznym, w którym nie doszło do samowoli budowlanej, lecz do przebudowy istniejącego wcześniej obiektu, który powinien podlegać legalizacji w oparciu o art. 49b ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, - art. 48 ust. 2 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 38 ust 2 lit. g uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] poprzez uznanie, że nie było podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, - art. 7 oraz 77 § 1 K. p. a. poprzez błędne ustalenie, iż doszło do samowolnej budowy obiektu, a nie przebudowy - w oparciu o zdjęcia z systemu Google Street View, które nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie powyższego ustalenia oraz nie mają mocy dowodowej. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi B. G. podniósł, że nałożono na niego obowiązek dokonania rozbiórki mimo, że nie posiadał żadnego tytułu prawnego do nieruchomości. Właścicielem nieruchomości składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...]/[...] w [...] jest Gmina Miejska [...], a użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Teren, na którym usytuowany jest obiekt, został wydzierżawiony J. P. na mocy umowy zawartej ze Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" w dniu [...] marca 2015 roku. Skarżący nie posiadał i nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 140 Kodeksu Cywilnego. Kolejną przesłanką do stwierdzenia nieważności był brak ustalenia daty budowy obiektu objętego nakazem rozbiórki i określenie czy możliwa była jego legalizacja. Organ nadzoru budowlanego nie miał pewności, który obiekt budowlany powstał w jakiej dacie. Data wybudowania obiektu miała fundamentalne znaczenie. Ocena zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uzależniona jest bowiem od ustalenia daty budowy obiektu. Nieprzydatne było zestawienie archiwalnych zdjęć lotniczych, z bardziej aktualnymi zdjęciami satelitarnymi oraz wydrukami ortofotomapy, ponieważ teren na którym znajduje się przedmiotowy budynek mógł być zabudowany. Błędne ustalenie stanu faktycznego spowodowało zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane w zw. z § 38 ust. 2 lit. g uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...] - do obiektu istniejącego przed datą wejścia w życie tego planu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę B. G. wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. ,dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem jej wzruszenia. Z uwagi na fakt, że instytucja ta stoi w opozycji do jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a., może ona być stosowana jedynie po zaistnieniu enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest pojęciem, którego nie definiują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże instytucja ta w judykaturze i doktrynie ma bogatą interpretację, która wskazuje, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste, a ponadto powoduje, że decyzja nim dotknięta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z rażącym naruszeniem prawa nie może być zatem utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA/876/99, oraz wyrok NSA z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92). Skarżący podnosił zarzut rażącego naruszenia prawa, uzasadniając go tym, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku został nałożony na osobę inwestora, który nie posiada prawa własności do nieruchomości. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wystąpiły rozbieżność w kwestii podmiotu na który należy nałożyć obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inny podmiot jest właścicielem, a inny był inwestorem. Ukształtowały się dwie odmienne linie orzecznicze. Jedna z nich wskazuje, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być nakładany na inwestora, jako sprawcę samowoli budowlanej. Natomiast druga uznaje, że to właściciel nieruchomości na której wybudowany został obiekt budowlany powinien być adresatem nakazu rozbiórki, jako osoba posiadająca prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym rozbieżności te nie pozwalają zakwalifikować decyzji organu powiatowego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu niedokładnego ustalenia daty powstania przedmiotowego obiektu objętego nakazem rozbiórki należy stwierdzić, że z materiału dowodowego w tym zdjęć bezsprzecznie wynika fakt jego wybudowania między lipcem 2011 roku, a datą oględzin, to jest [...] stycznia 2012r. Nastąpiło to ewidentnie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2006 roku, który nie dopuszczał sytuowania na tym terenie tego typu obiektów handlowych. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła przesłankę do wydania decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. był nieuzasadniony. W kwestionowanej decyzji, PINB w [...] poddał analizie przesłanki legalizacyjne, wskazując że nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego ze względu na brak zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla [...]. Zgodnie z ww. planem przedmiotowa działka znajduje się w obszarze 1.MW - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, dla których ustala się przeznaczenie dopuszczalne: istniejące budynki handlowe i usługowe. Budynek będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie istniał w 2006r., kiedy to wszedł w życie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem, nowopowstałe usługi mają być wbudowane w zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Reasumując zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazanych w skardze, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonano prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: z 2017r., poz. 1369 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.