VII SA/Wa 777/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant spec. Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi T. S., A. K., W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T. S., A. K., W.S. kwotę po 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda [...] po kolejnym rozpatrzeniu wniosku mieszkańców wsi T. z dnia [...] sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Wojewody [...] znak: [...] z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] z wykorzystaniem jednego bioreaktora o wydajności 263 m3/d z możliwością rozbudowy o dalsze jednostki oczyszczające oraz budowy przyłącza wodociągowego z projektowanej studni wraz z kolektorem zrzutowym ścieków oczyszczonych do P. - na działkach nr [...],[...],[...], istniejącym zjazdem z drogi gminnej nr [...] poprzez działkę nr [...] i drogami wewnętrznymi na działce nr [...] w miejscowości T., odmówił uchylenia ww. decyzji. Organ rozpatrujący wniosek merytorycznie stwierdził, że nie zawierał on przesłanek, które by przemawiały za wznowieniem postępowania administracyjnego. Wskazał, że nie istnieją żadne dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, które okazałyby się fałszywe. Podniósł, iż zainteresowani mieszkańcy nie brali udziału bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę oczyszczalni, gdyż nie byli stronami w postępowaniu. Wynikało to z faktu, że ich działki znajdują się poza obszarem oddziaływania. Organ wskazał, iż z raportu oddziaływania oczyszczalni ścieków na środowisko wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej oczyszczalni zamyka się w granicach ogrodzonego terenu działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Organ I-szej instancji poszerzył jednak obszar oddziaływania do działek sąsiednich. Organ podkreślił, że zagadnienie wstępne jakim była decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dniem [...] utraciła swoją ważność, a pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T., uchwalonego Uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...]. Organ w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że funkcjonowanie oczyszczalni ścieków, nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska naturalnego ani też nie będzie mieć ujemnego wpływu na zdrowie i życie mieszkańców. Nie pogorszy również jakości wód powierzchniowych, nie spowoduje zanieczyszczenia atmosfery ani też nie wywoła nadmiernej emisji hałasu. Ewentualna uciążliwość funkcjonowania biologicznej oczyszczalni zamknie się w granicach ogrodzenia działki nr [...] stanowiącej własność inwestora. Wskazał, że przedmiotowa inwestycja wpłynie pozytywnie na ochronę stanu środowiska w gminie oraz na poprawę warunków bytowych mieszkańców. Przyjęta wg autora projektu technologia, gwarantuje wysoki stopień oczyszczania ścieków odprowadzanych do P. Organ podkreślił, że nie uchylił decyzji ostatecznej w przedmiocie pozwolenia na budowę oczyszczalni ścieków, ponieważ w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ wyjaśnił również kwestie statusu niektórych uczestników postępowania. Odnosząc się do osoby H. G. i A. M. organ wskazał, że zwrócił się do nich o uzupełnienie wniosku w terminie 14 dni. Ze względu, na nie uzupełnienie wniosku przez ww. osoby poinformowano je, że sprawa pozostaje bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że do postępowania włączono P. H., który jest właścicielem działki nr [...] w T. Decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania W.S., Z.B., Z.Ś., J. M., J.Ś., Z.K., T. Ś., K. M., P. H., A. S., S. P., A. K., J. B., J. K. i M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wniosku P. H. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzje organu I instancji uchylił w części dotyczącej wniosku P. H. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji ponieważ ten nie wniósł wniosku o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] Nr [...]. Wyjaśnił, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, następuje wyłącznie na żądanie strony (art. 147 Kpa). W związku z tym należało uchylić zaskarżoną decyzję w tym zakresie ponieważ niedopuszczalnym jest wznowienie postępowania bez formalnego wniosku uprawnionego. Organ II instancji stwierdził również, że nawet gdyby uznano P. H. za wnioskodawcę - należałoby umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, z uwagi na uchybienie terminowi określonemu w art. 148 § 1 Kpa. Organ odwoławczy podniósł, iż kwestią zasadniczą w niniejszym postępowaniu było ustalenie czy W. S., Z. B., Z. Ś., J. M., W. K., J. Ś., T. Ś., Z. K., K. M., A. S., S. P., A. K., J. B., J. K. oraz M. P. przysługiwał status strony postępowania w sprawie z wniosku Gminy T. o udzielenie pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Organ II instancji po analizie akt sprawy wskazał, że ww. osoby nie brały udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...]. Ww. organ wyjaśnił, że wnioskodawcy wywodzą swój interes prawny z tytułu prawa własności do następujących działek znajdujących się na terenie Gminy T.: działki nr ewid. [...], [...] (należące do W. S.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do Z. B.), działki nr ewid. [...], [...], (należące do J. M.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do J. Ś.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do T. Ś.), działki nr ewid.[...], [...] (należące do Z. K.), działka nr ewid. [...] (należąca do W. K.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do K. M.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do A. S.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do S. P.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do A. K.), działka nr ewid. [...] (należąca do M. P.), działki nr ewid. [...], [...] (należące do J. B.), działka nr ewid. [...] (należąca do J. K.), oraz działka nr ewid. [...] (należąca do Z. Ś.), co wynika z wypisów z ksiąg wieczystych znajdujących się w aktach sprawy. Organ odwoławczy dokonał analizy przepisów prawa administracyjnego i budowlanego pod kontem wskazania kto jest stroną niniejszego postępowania. Organ wyjaśnił, iż z analizy zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że budowa spornej oczyszczalni ścieków obejmuje swym zakresem budowę budynku technicznego, pompowni ścieków (konstrukcja zbiornika), bioreaktora (konstrukcja płyty dennej), punktu zlewnego (plac postojowy), zbiornika uśredniającego (konstrukcja zbiornika) oraz zbiornika osadu (konstrukcja zbiornika). Natomiast z kopii mapy zasadniczej (załączonej do akt sprawy przy piśmie Urzędu Gminy w T. z dnia [...] wynika, że sporna oczyszczalnia ścieków, zaprojektowana na działce nr ewid. [...] jest oddalona od najbliższego budynku mieszkalnego (usytuowanego na działce nr ewid. [...] należącej do W. S.) ok. 100 m. Takie usytuowanie oczyszczalni ścieków, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w żaden sposób nie może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu w/w nieruchomości należących do stron skarżących, w szczególności wynikającego z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ podniósł, że z załączonego do akt sprawy, raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia obejmującego budowę w/w oczyszczalni ścieków, wykonanego przez mgr inż. K. D. (nr uprawnień budowlanych [...], [...]), wynika jednoznacznie, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach ogrodzonego terenu działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Wyjaśniono, że organ stopnia podstawowego, poszerzył obszar oddziaływania w/w oczyszczalni ścieków, stwierdzając, iż zawiera się on w granicach działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...]. Podkreślono, że z powyższego raportu oddziaływania na środowisko nie wynika także, aby przedmiotowa inwestycja powodowała jakiekolwiek zagrożenia, czy też uciążliwości. Przeciwnie, zgodnie z jego treścią, funkcjonowanie oczyszczalni ścieków nie będzie stanowić zagrożenia dla środowiska naturalnego, ani też nie będzie miało ujemnego wpływu na zdrowie i życie mieszkańców. Nie pogorszy również jakości wód powierzchniowych, nie spowoduje zanieczyszczenia atmosfery ani też nie wywoła nadmiernej emisji hałasu. Ewentualna uciążliwość funkcjonowania biologicznej oczyszczalni zamknie się w granicach działki nr ewid. [...], stanowiącej własność inwestora. Odnosząc się do zarzutu ww. skarżących, że "decyzja bazuje na raporcie środowiskowym uznanym przez Sąd za zbyt ogólny", organ odwoławczy podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA.Kr 577/05 (uchylającym decyzję o warunkach zabudowy), wskazał, iż w/w raport oddziaływania na środowisko jest zbyt ogólny, niemniej nie odmówił mu mocy dowodowej. Poza tym, jak wskazano wyżej Starosta B. niezależnie od w/w dokumentacji, przeanalizował obszar oddziaływania inwestycji pod kątem art. 28 ust. 2, w powiązaniu z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i poszerzył obszar oddziaływania dla tej inwestycji do działek sąsiednich. W związku z powyższymi faktami organ II instancji uznał, iż brak jest, zatem podstaw do uznania, że którakolwiek z w/w nieruchomości należąca do wnioskodawców znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Organ podkreślił, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. S., M. K., A. S., K. A., S. W., Ś. Z., B. J., B. Z., M. J., Ś. J., K. Z., K. W., P. S., P. M., K. J., H. P., C. E. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 28, art.77, art. 80, art. 107 k.p.a., oraz art. 35 ust. 1 pkt. 1 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo Budowlane. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę K. M., A. S., Z. S., J. B., Z. B., J. M., J. Ś., Z. K., W. K., S. P., M. P., J. K., P. H., E. C. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje ; Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Według art. 134 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższą regulację - zdaniem składu orzekającego zaskarżona decyzja winna być uchylona. Zgodnie z jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego w ten sposób, by ustalone na jego podstawie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Również zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ prowadzący postępowanie, obowiązek ustalenia prawdziwego stanu rzeczy na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Tylko w takiej sytuacji organy orzekające w sprawie mogą bowiem trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest zaś rozstrzygać w konkretnej sprawie w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Oznacza to, że jest on zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy, (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114). Zdaniem Sądu, dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. Zasadniczym powodem rozstrzygnięć organów administracyjnych w niniejszej sprawie było przyjęcie, że składający wniosek o wznowienie postępowania nie są stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków na działce nr [...], z wykorzystaniem jednego bioreaktora o wydajności 263 m3/d z możliwością rozbudowy o dalsze jednostki oczyszczające oraz budowy przyłącza wodociągowego z projektowanej studni wraz z kolektorem zrzutowym ścieków oczyszczonych do P. - na działkach nr [...],[...],[...], istniejącym zjazdem z drogi gminnej nr [...] poprzez działkę nr [...] i drogami wewnętrznymi na działce nr [...] w miejscowości T. Ustalenie takie zostało oparte przede wszystkim na wnioskach raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia obejmującego budowę w/w oczyszczalni ścieków, wykonanego przez mgr inż. K.D. (nr uprawnień budowlanych [...], [...]), z którego wynika, że obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamknie się w granicach ogrodzonego terenu działki, do której inwestor posiada tytuł prawny. Dowód ten nie został jednak należycie przez organ odwoławczy oceniony. Nie można pominąć uwag Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, który w uzasadnieniu swego wyroku z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 577/05 stwierdził, że "Nie wyjaśnił organ odwoławczy z jakich to powodów uważa, że uciążliwość przedmiotowej inwestycji z pewnością zamknie się w granicy terenu ogrodzonego działki nr [...]. Zdaniem Sądu, znajdujący się w aktach administracyjnych raport oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji jest w tym względzie zbyt ogólny [...]. Z wykonanych jednak badań, jak wynika dalej z raportu, powietrza wokół oczyszczalni ścieków substancją gazową, której pomiar stężeń w funkcji odległości jest możliwy do określenia to dwutlenek węgla, dla którego odległości zaniku wynoszą od 25 – 200 m. Zagrożenia mikrobiologiczne ulegają znacznemu obniżeniu w odległości 10 – 40 m od źródeł występowania. Substancje zapachowe towarzyszą zwykle niepożądanym lub niekontrolowanym procesom biochemicznym w dowolnym punkcie ciągu technologicznego. Możliwość dokładnego określenia ich intensywności i jego zasięgu nie jest wypracowana, a intensywność ewentualnych odorów nie przekracza zazwyczaj zasięgu oddziaływania innych zanieczyszczeń powietrza. Sam charakter tych substancji chemicznych, właściwości chemiczne i fizyczne, w tym lotność, pozwalają na poddanie pod wątpliwość tezy, że ich oddziaływanie zamknie się tylko i wyłącznie w nieregularnym, pięciobocznym terenie ogrodzonym działki nr [...]. Odniesienie choćby odległości zaniku dwutlenku węgla dają podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy tego istotnego aspektu, mającego wpływ na wynik sprawy, nie zbadał zgodnie z postanowieniami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Dokonana zaś ocena dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko została przeprowadzona z naruszeniem art. 80 k.p.a. Bez wątpienia za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być uznane nie tylko te podmioty, które są właścicielami działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, ale także odległych byle by działki te leżały w strefie oddziaływania danej inwestycji." Nie oznacza to, jak twierdzą skarżący, że w/w raport został wyeliminowany, niemniej należy uznać, że krytyczne uwagi, co do wartości dowodowej tego raportu wyrażone w tym uzasadnieniu podzielane są przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Niewątpliwie należy uznać, że dokument ten zawiera tezy wymagające wyjaśnienia. W tej sytuacji obowiązkiem organów było przeprowadzenie wszechstronnej i wnikliwej analizy tego dowodu, a w razie wątpliwości co do obszaru oddziaływania inwestycji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Z lektury uzasadnień skarżonych decyzji wynika, że organy zaniechały oceny tego dowodu bezkrytycznie przyjmując za udowodnione oceny w nim zawarte. Wobec tego należy uznać, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku, gdy organ ten dojdzie do innego stanowiska, niż dotychczasowe winien zweryfikować decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe wskazania, jeszcze raz oceni zebrany materiał dowodowy w sprawie, rozważy konieczność jego uzupełnienia w celu ustalenia istotnych okoliczności, a następnie wyda stosowną decyzję kończącą postępowanie odwoławcze. Zwróci również pod uwagę okoliczność podnoszoną w toku rozprawy sądowej dotyczącą współwłasności mieszkańców wsi T. działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z inwestycją. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U., z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w/w ustawy.