VII SA/Wa 781/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2014 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku G. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 r. znak [...], odmawiające, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek G. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]w przedmiocie nałożenia na G. W. kary w wysokości 75000 zł z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], i nałożył na inwestora G. W. karę w wysokości 75000 zł (siedemdziesiąt pięć tysięcy złotych) z tytułu przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego (parter) zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...]w [...]przy ul. [...], pełniącej funkcję sklepu z artykułami kosmetycznymi, z naruszeniem przepisów art. 55 ustawy Prawo budowlane. Następnie organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oddalił skargę G. W. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]; zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1260/10 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Biorąc powyższe pod uwagę oraz w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. I OPS 6/09 organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawomocny wyrok WSA w Łodzi z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09, który oddalając skargę na decyzję przesądził o jej zgodności z prawem, tzn. o zgodności ustalonego stanu faktycznego i dokonanej do niego subsumcji stanu prawnego. Wyrok ten stosownie do art 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012, poz. 270), wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zgodnie z powołaną uchwałą I OPS 6/09 (LEX nr 530338), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, należało załatwić przez wydanie decyzji/postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. złożył G. W. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz rażące naruszenie art. 61 a § 1 w związku z art. 156 k.p.a. W skardze skarżący zaznaczył, że istotne znaczenie dla sprawy ma właściwe ustalenie jakie zachowanie inwestora należy uznać za rozpoczęcie użytkowania obiektu lub jego części w znaczeniu art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy dokonano czynności przygotowujących do użytkowania. Podkreślił, że zawiadomił organ o zakończeniu budowy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 iipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zrn.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchylają lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. wydane w przedmiocie odmowy, w oparciu o art. 61 a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania. Wskazać zatem trzeba, że w niniejszej sprawie skarżący zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]h z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...]nakładającego na skarżącego karę w wysokości 75000 złotych z tytułu nielegalnego użytkowania. Bezspornym w sprawie jest, że powyższe postanowienie z dnia [...] maja 2009 r. zostało wyeliminowane w całości z obrotu prawnego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]. W sprawie niesporne jest także, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...]było kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oddalił skargę G. W. na postanowienie [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2009 r Nr [...]; oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1260/10 oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W tym miejscu wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010 r. nr 2, poz. 18, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a. - wówczas obowiązujący; w aktualnym stanie prawnym rolę tę przejął art. 61 a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany wcześniej wyrok sądu - przeszkody przedmiotowe czyniące jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Skoro wyrok oddalający skargę jest prawomocny, to zawarta w nim ocena co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być podważona w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, chyba, że podniesione zostaną kwestie, które nie były badane przez sąd administracyjny we wcześniejszym postępowaniu W uzasadnieniu tej samej uchwały dalej wskazano jednocześnie, że: "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z 62, Łódź 1969, s. 3 i n.)." [..,] i dalej: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). [...] Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a.)." Biorąc zatem pod uwagę wykładnię zawartą w uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r.I OPS 6/09, na którą powołuje się organ orzekający w sprawie, wskazać w tym miejscu trzeba, że ww. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r., w sprawie II OSK 1260/10 zawierały uzasadnienie, zatem była możliwość zbadania i porównania zakresu oceny Sądów z argumentacją i zarzutami strony zawartym w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skargi wskazującej, że skarżący zgłosił do organu fakt zakończenia budowy oraz odnośnie zachowania inwestora, które należy uznać za rozpoczęcie użytkowania za Naczelnym Sądem Administracyjnym (II OSK 1260/10) wskazać trzeba, że: "Podstawą do działania dla organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej był protokół kontroli dokonanej w dniu 6 kwietnia 2009 r. z którego wynika, że obiekt jest użytkowany w zakresie kondygnacji parteru a użytkowanie obiektu polega na wykorzystywaniu pomieszczeń parteru w części rozbudowywanej na sklep z artykułami kosmetycznymi. Ustalenia te potwierdziła dokumentacja fotograficzna. W kontroli uczestniczył również inwestor, który podpisał się pod ustaleniami protokołu, nie wnosząc do niego żadnych uwag. [...] Protokół z kontroli wraz ze dokonanymi zdjęciami, do którego inwestor nie zgłosił zastrzeżeń, stanowi wystarczający dowód przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu. Z protokołu tego wynika także wyraźnie, kto jest inwestorem a zarazem podmiotem zobowiązanym do uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz w jakiej części obiektu przystąpiono do użytkowania. Sposób tego użytkowania obrazują zdjęcia zrobione podczas kontroli i dołączone do protokołu. Oczywistym jest również, że [...] nielegalnego przystąpienia do użytkowania dokonał inwestor - skarżący, który także złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. [...] Należy bowiem przypomnieć, że karę, o której mowa art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane wymierza się za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez stosownego zezwolenia co miało miejsce w sprawie niniejszej. [...] Organy administracji orzekające w sprawie niniejszej dokładnie wyjaśniły bowiem jej stan faktyczny oraz w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy". A zatem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu porównania rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniach ww. wyroków WSA i NSA oraz argumentacji strony zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania, słusznie doszedł do przekonania, że zarzuty zawarte we wniosku były badane przez Sądy prowadzące postępowanie w sprawie nałożonej kary, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący. Stosownie zaś do powołanej wcześniej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, jeżeli oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia - wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Reasumując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 816/09 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie II OSK 1260/10 zawierały uzasadnienia, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. Zarzuty skarżącego były bowiem przedmiotem skargi w sprawach sądowych zakończonych ww. wyrokami, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności. Dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętego wnioskiem postanowienia. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Sąd orzekł jak w wyroku.