VII SA/Wa 782/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] do posesji nr [...] przy ul. [...] w [...], przebudowywanego w ramach rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...][...] od km 0+010,00 do km 10+930,00 o długości 10,920 km, na podstawie ostatecznej decyzji Wojewodę [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - odmówił nałożenia na Zarząd Województwa [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 10+839,20 strona lewa, do posesji nr [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, że w dniu [...].03.2016 r. upoważnieni pracownicy w obecności przedstawicieli inwestora i zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] oraz właścicieli działki nr [...], w tym H B, przeprowadzili oględziny zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] i stwierdzili, iż wykonanie przebudowy zjazdu nie doprowadziło do znacznej zmiany spadków podłużnych powodujących zagrożenie bezpieczeństwa osób z niego korzystających. Na skutek użytkowania zjazdu nie pogorszył się też jego stan techniczny. Roboty budowlane związane z przebudową zjazdu zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Spadek podłużny w osi zjazdu jest zgodny z parametrami określonymi w projekcie i odpowiada parametrom istniejącym przed przebudową. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.12.2015 r. sygn. II OSK 927/14 (uchylający poprzednio wydane w tej sprawie decyzje o odmowie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych), który wskazał, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowią podstawę do nałożenia na podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, a więc przede wszystkim inwestora, obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, także wtedy, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i w sposób nieodbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił czy przebudowany zjazd, został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...].05.2016 r. nałożył na inwestora - Zarząd Województwa [...], obowiązek dostarczenia ekspertyzy z oceną czy roboty budowlane, polegające na przebudowie ww. zjazdu, zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a jeśli tak, to do określenia zakresu i sposobu wykonania przebudowy przedmiotowego zjazdu. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] przedstawił ekspertyzę dotyczącą przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...], opracowaną przez mgr inż. D F. W ekspertyzie tej stwierdzono, że przedmiotowy zjazd w zakresie geometrii podłużnej nie spełnia warunku określonego w § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie wymaganego na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenia podłużnego nie większego niż 5% dla zjazdu indywidualnego. Spełnienie ww. warunków nie było możliwe przy prowadzeniu robót jedynie w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] i terenu podlegającego czasowemu zajęciu zgodnie z decyzją z dnia [...].07.2010 r. nr [...]. Powyższa okoliczności została oceniona jako mogąca spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W zaleceniach ekspertyzy stwierdzono, że zjazd należy dostosować do wymagań określonych w § 78 lub § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie pochylenia podłużnego, należy opracować wymaganą dokumentację w formie zależnej od zakresu robót jakie będą niezbędne do wykonania. Na obecnym etapie nie jest możliwe określenie zakresu i sposobu wykonania przebudowy. W uzupełnieniu do ww. ekspertyzy wskazano, że w stanie poprzedzającym roboty budowlane (prowadzone na podstawie decyzji nr [...]), okoliczności stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia - spadki powyżej wymaganych przepisami technicznymi także występowały. Z uwagi na powyższe [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że roboty budowlane, polegające na przebudowie przedmiotowego zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] zostały wykonane w sposób, który nie wywołał nowych i nie wyeliminował istniejących zagrożeń bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wykonanie przebudowy zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] nie przyczyniło się do powstania stanu zagrożenia bezpieczeństwa osób z niego korzystających, gdyż stan taki istniał przed jego przebudową. Odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego wniósł H B. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania H B od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązków - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji o odmowie nałożenia na inwestora obowiązku doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wydał rozstrzygnięcie odmowne, mimo że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy wskazywał, że przedmiotowy zjazd został wybudowany niezgodnie z przepisami prawa. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] do posesji nr [...] przy ul. [...] w [...] został przebudowany na podstawie decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2010 r. Nr [...]. Przedmiotowe pozwolenie na budowę obejmowało obustronne poszerzenie jezdni, budowę chodników oraz przebudowę istniejących zjazdów. Nawierzchnię zjazdu na działkę nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] wykonano z kostki gr. 8 cm, w miejscu istniejącej wcześniej nawierzchni z betonu cementowego. W toku czynności kontrolnych ustalono, że przedmiotowy zjazd został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, a spadek podłużny w osi zjazdu jest zgodny z parametrami określonymi w projekcie i odpowiada parametrom przed przebudową. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że sprawa była rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015r., sygn. II OSK 927/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1635/13 oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, nie zakwestionował w żaden sposób ustaleń zawartych w ekspertyzie, ale odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych mających doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem, wskazując przede wszystkim, że roboty budowlane polegające na przebudowie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] zostały wykonane w sposób, który nie wywołał nowych i nie wyeliminował istniejących zagrożeń bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Mając na względzie wiążącą ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., mimo że przebudowa zjazdu została wykonana zgodnie z pozwoleniem na budowę, to jednak roboty wykonano z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Nadto w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tym samym zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia zagrożenia i doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Dodatkowo organ zauważył, że przepisy ww. rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych (§ 2). Samo stwierdzenie przez właściwy organ, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz, że obiekt ten również przed przebudową naruszał przepisy, czym powodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie może skutkować uznaniem, iż brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku wykonania jakichkolwiek robót budowlanych, które miałyby na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W tym kontekście, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ pierwszej instancji, przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. Dodatkowo zauważył, że w świetle zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającej z art. 15 K.p.a., koniecznym jest, by zapadłe rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni były poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, w sytuacji gdy nie zaistniały przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia. Domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że istotą sprawy było ustalenie, czy wykonanie zjazdu publicznego zgodnie z zasadami określonymi przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w ramach prowadzonej inwestycji było i jest możliwe. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe dokonanie przebudowy zjazdu indywidualnego tak aby odpowiadał on warunkom rozporządzenia. Wynika to z ukształtowania terenu w miejscu usytuowania zjazdu. Nachylenie terenu na nieruchomościach sąsiednich wynoszące 21 % uniemożliwia dostosowanie pochylenia podłużnego zjazdu do przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia. Wykonanie zjazdu z normatywnym pochyleniem podłużnym spowodowałoby, że za granicą pasa drogowego wystąpiłby znaczący uskok, przeszkoda naturalna niwecząca w ogóle istnienie zjazdu w tym miejscu. Inwestor prowadził prace w granicach pasa drogowego. Wykonanie w pełni normatywnego zjazdu wymagałoby wejścia na teren nieruchomości sąsiednich, dokonania na nich znaczących i wartościowych prac ziemnych związanych z niwelacją terenu. Brak jest przepisów zezwalających na zaangażowanie środków publicznych w wykonanie takie inwestycji (rozbudowa zjazdu na nieruchomości prywatnej), nadto brak jest przepisów umożliwiających wejście inwestorowi na teren nieruchomości sąsiedniej i wykonywania na niej prac. Nałożenie na stronę obowiązku przebudowy zjazdu, w szczególności tak aby na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenie podłużne było nie większe niż 5%, a na dalszym odcinku - nie większe niż 15% jest niemożliwe do spełnienia. Decyzja taka byłaby niewykonalna a jej niewykonalność miałaby charakter trwały. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity: z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Skarga okazała się bezzasadna. Przedmiotem kontroli sądowej była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego zadaniem Sądu była ocena zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; przy czym przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady, wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody, dla których organ odwoławczy tego rodzaju rozstrzygnięcie podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a. Nie wystarczy przy tym ogólne wymienienie dostrzeżonych czy domniemanych uchybień. Konieczne jest, aby wynikiem stwierdzonych i realnie istniejących wad postępowania przed organem I instancji, konieczne było ponowne przeprowadzenie postępowania. Decyzja kasacyjna nie rozstrzyga merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Słusznie organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w I instancji uznając, że sprawa nie została należycie rozstrzygnięta. Ten zasadniczy motyw decyzji organu odwoławczego jest uzasadniony. Rzeczywiście bowiem zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy nie został należycie oceniony. Organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, iż zgromadzony materiał dowodowy, nie dawał podstaw do odmowy nałożenia na Zarząd Województwa [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 10+839,20 strona lewa, do posesji nr [...] przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z prawem. Ta konkluzja jawi się jako oczywista w świetle uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 927/14. Sąd Naczelny, uchylając poprzednie rozstrzygnięcia, wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie były uprawnione do odmowy nałożenia na inwestora zjazdu określonych obowiązków w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem tylko z tego powodu, ze zjazd ten został wykonany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organy nadzoru budowlanego były bowiem zobowiązane wyjaśnić, czy zjazd, został wykonany w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia. Przedłożona przez inwestora ekspertyza sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr. inż. D F wskazuje, że przedmiotowy zjazd w zakresie geometrii podłużnej nie spełnia warunku określonego w § 78 lub § 79 (w zależności, czy jest to zjazd publiczny czy indywidualny) rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124), w zakresie wymaganego na długości nie mniejszej niż 5,0 m od krawędzi korony drogi pochylenia podłużnego nie większej niż 5% dla zjazdu indywidualnego, czy też wymaganego na długości nie mniejszej niż 7,0 m od krawędzi korony drogi pochylenia podłużnego nie większego niż 5% dla zjazdu publicznego. Ponadto ekspertyza wskazała na brak spełnienia warunków widoczności określonych załącznikiem Nr 2 do ww. rozporządzenia. We wnioskach podniesiono, że brak pełnienia przez zjazd warunków określonych w rozporządzeniu z dnia 2 marca 1999 r. ocenia się jako mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jednocześnie ekspertyza zawiera zalecenie dostosowania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] w km 10+839,20 w [...] do wymagań określonych w § 78 lub § 79 ww. rozporządzenia. W uzupełnieniu ekspertyzy jej autor - mgr inż. D F zawarł dodatkową informację, że w stanie poprzedzającym przedmiotowe roboty budowlane, okoliczności stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia także występowały. Organ pierwszej instancji, nie zakwestionował ustaleń zawartych w tej ekspertyzie, a jednocześnie odmówił nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych mających doprowadzić przedmiotowy obiekt do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu pierwszej instancji, wykonanie przebudowy zjazdu nie przyczyniło się do powstania stanu zagrożenia bezpieczeństwa osób z niego korzystających, gdyż stan taki istniał przed jego przebudową. Ponadto organ wojewódzki wskazał, że jeżeli właściciele zjazdu uważają, że należy poprawić jego parametry lub właściwości użytkowe mogą wystąpić do organu administracji architektoniczno - budowlanej z wnioskiem o pozwolenie na budowę lub zgłoszeniem robót budowlanych mających na celu poprawę parametrów technicznych lub użytkowych obiektu. W świetle przytoczonej wyżej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego samo stwierdzenie, że zjazd został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz, że przed przebudową naruszał przepisy, czym powodował zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, nie mogło stanowić podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia, w którym organ stwierdza, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku jakichkolwiek robót budowlanych, które miałyby na celu doprowadzenie zjazdu do stanu zgodnego z przepisami. Wobec powyższego, słusznie organ odwoławczy skorzystał z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 Kpa, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a ewentualne wydanie przez GINB rozstrzygnięcia reformatoryjnego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z2016r., poz. 718 ze zm.), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.