VII SA/Wa 786/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi H. U. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie wglądu do akt sprawy oddala skargę I. Postanowieniem z [...] września 2021 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 74 § 2 oraz art. 123 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 P.b. odmówił B. D., H. U., R. B., W. D., T. G., K. C., L. P., H. D., wglądu w akta sprawy o znaku [...] w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu (inwestycji przy ul. [...], dz. ew. nr [...], obręb [...] w W.). II. Po rozpatrzeniu zażalenia B. D., H. U., R. B., W. D., T. G., K. C., L. P. i H. D., Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem z 24 lutego 2022 r. nr 91/OPON/2022 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Wojewoda stwierdził, że z uwagi na fakt, że prawo do udostępniania akt sprawy służy wyłącznie stronie postępowania, odmowa ich udostępnienia wnioskodawcom jest uzasadniona. Kluczową kwestią podczas weryfikacji przymiotu strony wnioskodawców jest ustalenie, czy należąca do nich nieruchomość znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W związku z prowadzonym przez Wojewodę postepowaniem odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2021 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki oraz architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu przy ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...]), organ wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Następnie Wojewoda stwierdził, że będąca przedmiotem postępowania odwoławczego inwestycja, nie wpływa negatywnie na stan nasłonecznienia lokali skarżących, a w konsekwencji nie utrudnia dotychczasowego korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Lokale należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., a tym samym nie przysługuj im przymiot strony. Nieruchomość należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym zwłaszcza na podstawie § 12 (odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 19 (zapewnienie miejsc postojowych i ich odległość od okien i granicy działki) oraz § 60 (nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Wnioskodawcy nie zostali również uznani przez organ pierwszej instancji za stronę przedmiotowego postępowania. Powyższe stanowisko na etapie postępowania odwoławczego podzielił Wojewoda w decyzji nr 169/OPON/2022 z 22 lutego 2022 r. III. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli B. D., H. U., R. B., W. D., T. G., K. C., L. P., I. Z., M. B., M. N.-G. i H. D. Postanowieniem z 29 czerwca 2022 r., Sąd odrzucił skargę I. Z., M. B. i M. N.-G. Kolejnym postanowieniem z 9 sierpnia 2022 r., Sąd odrzucił skargę B. D., R. B., W. D., T. G., K. C., L. P. i H. D. Pozostałej do rozpatrzenia skardze H. U. zaskarżonemu postanowieniu Wojewody zarzucono naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 3 pkt 20 P.b. poprzez bezpodstawne uznanie, że lokal należący do skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji w szczególności uznanie, że planowana inwestycja nie wpływa negatywnie na stan nasłonecznienia lokalu skarżącej, że są zachowane wymogi techniczno-budowlane w szczególności przepisy pożarowe oraz przepisy ochrony środowiska i w konsekwencji przyjęcie, że nie przysługuje skarżącej przymiot strony i związane z tym prawo wglądu w akta sprawy toczącej się przed Prezydentem [...]; II. przepisów postepowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze w sytuacji, gdy brak było przesłanek do uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i nie może zapoznać się z aktami w postępowania przed Prezydentem [...] w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, przez co skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., 2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia w sytuacji gdy brak było przesłanek do utrzymania tego postanowienia w rozumieniu art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Organ nie dokonał zdaniem strony pełnej i rzetelnej oceny spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 P.b. Projekt budowlany nie spełnia w szczególności przepisów techniczno-budowlanych oraz naruszył art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 P.b. Konsekwencją powyższego (nieuznania skarżącej za stronę, ponieważ zdaniem organu lokal skarżącej nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji jak również swobodne uznanie, że nie stwierdzono naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego), stało się naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Strona szeroko odniosła się do zasady dwuinstancyjności postępowania, uznając, że organ ją naruszył, a także zwróciła uwagę na kwestie ochrony środowiska. W konsekwencji uznała, że pozbawienie jej możliwości zapoznania się z aktami sprawy stanowi naruszenie prawa do obrony i słusznych interesów wynikających chociażby z praw nabytych m.in. z prawa własności. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga H. U. jest nieuzasadniona. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W § 2 art. 73 k.p.a. wskazano, że strona może również żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W art. 74 § 2 k.p.a. ustawodawca wskazał, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Nie może budzić wątpliwości to, że uprawnienia przewidziane w art. 73 k.p.a. przysługują stronie i uczestnikom postępowania na prawach strony, a nie komukolwiek. Skoro wskazane prawo wglądu do akt sprawy służy wyłącznie stronie bądź uczestnikom, to brak podstaw do uznania, że każdy może żądać od organu udostępnienia będących w jego posiadaniu akt sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie kluczowa jest zatem ocena istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Przechodząc do tej oceny należy w pierwszej kolejności zwróci uwagę, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego immanentnie związane jest - co do zasady - z normami prawa materialnego, tj. należy ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu (tak NSA w wyroku z 12 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się zatem zawsze wtedy, gdy ustalony zostanie związek pomiędzy obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegający na tym, że akt stosowania normy prawnej może mieć wpływ na sytuację podmiotu ustaloną właśnie przepisem prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Cechą wyróżniającą interesu prawnego jest przy tym to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania danego przepisu prawa. W postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tak określony interes prawny ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 P.b., a więc w nieco węższym podmiotowo zakresie, bowiem odwołującym się do wymienionych w tym przepisie osób, tj. inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu jest przy tym definiowany w art. 3 pkt 20 P.b. i rozumie się go aktualnie (po nowelizacji Prawa budowlanego z 19 września 2020 r.) jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Obecnie jedynie więc ograniczenia w zabudowie innej działki (a nie również ograniczenie jej zagospodarowania) przez planowany do realizacji budynek, stanowi przesłankę uznania interesu prawnego danego podmiotu. W celu dokonania oceny, czy H. U. może zostać uznana za stronę postępowania budowlanego, a więc czy może również uzyskać dostęp do akt sprawy, niezbędne jest dokonanie kwalifikacji jej indywidualnych uprawnień w tego rodzaju postępowaniu. W sprawie głównej pozostaje poza sporem to, że obszar oddziaływania inwestycji przewidzianej do realizacji na działce nr ew. [...] (identyfikator [...]), obejmuje m.in. działkę nr ew. [...] ([...]), na której znajduje się budynek przy ul. [...], w którym lokal mieszkalny ma skarżąca. Uprawnienia właścicielskie do działki [...] reprezentuje jednak Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", będąca użytkownikiem wieczystym nieruchomości obejmującej tę działkę (zabudowanej blokiem mieszkalnym przy ul. [...]). W budynku tym nie została utworzona wspólnota mieszkaniowa, która zgodnie z ustawą z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), powstaje dopiero w chwili wykupienia (wyodrębnienia) ostatniego lokalu, bądź kiedy wspólnota taka ustanowiona zostanie przez minimum połowę właścicieli lokali wyodrębnionych, znajdujących się w budynku. Dotychczas taka sytuacja nie miała jednak miejsca, stąd podmiotem uprawnionym do zarządzania nieruchomością wspólną, przynależną poszczególnym właścicielom wyodrębnionych lokali i Spółdzielni, jest ta ostatnia, a nie H. U. Brak istnienia wspólnoty mieszkaniowej oznacza, że stosownie do art. 27 ust. 1-2 ustawy z 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1208 ze zm.), w zakresie nieuregulowanym w ustawie, do prawa odrębnej własności lokalu odpowiednio stosuje się przepisy ustawy o własności lokali, przy czym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony. O ile powyższa sytuacja stanowi swoistą zasadę działania, tak jak w przypadku wspólnoty mieszkaniowej, gdy to ona, a nie ogół współwłaścicieli nieruchomości wspólnej jest stroną postępowania, tak od tej zasady istnieją wyjątki. W każdej zatem sprawie, w której występuje tego rodzaju sytuacja rodzajowa, niezbędne jest co najmniej wstępne zbadanie, czy również innym podmiotom np. właścicielom konkretnych i wyodrębnionych lokali mieszkalnych, nie przysługuje również przymiot strony. Jakkolwiek bowiem to wspólnota bądź spółdzielnia jest stroną reprezentującą ogół współwłaścicieli nieruchomości wspólnej i zarządza nią w odniesieniu do owych interesów wspólnych, tak nie można z góry wykluczyć istnienia interesów indywidualnych, związanych z prawem własności już konkretnego lokalu, stanowiącego w świetle prawa, przedmiot odrębnej własności, pomimo ulokowania go w ramach wspólnego budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Z uwagi na przedmiot postępowania o pozwolenie na budowę, predysponowany przede wszystkim pojęciem obszaru oddziaływania inwestycji, którego głównym aspektem jest ograniczenie zabudowy, jak również biorąc pod uwagę charakter odrębnego lokalu mieszkalnego, którego immanentną cechą jest to, że znajduje się właśnie w budynku wielorodzinnym, którym zarządza (częściami wspólnymi) wspólnota mieszkaniowa (w przypadku tzw. dużej wspólnoty) lub spółdzielnia mieszkaniowa, w zasadzie interes prawny właścicieli odrębnych lokali mieszkalnym dotyczy wyłącznie kwestii nasłonecznienia lub przesłaniania. W odniesieniu do H. U. należy wskazać, że przysługuje jej własność lokalu mieszkalnego przy ul. [...] (KW nr [...]). Lokal ten znajduje się przy tym na 4 kondygnacji bloku (3 piętrze). Analizując możliwość bycia stroną właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, Sąd wskazuje na § 13 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych (określający tzw. dostęp do nieboskłonu) oraz § 60 ust. 1 tego rozporządzenia (czas nasłonecznienia lokali bezpośrednimi promieniami słonecznymi). Przeprowadzona przez Sąd analiza lokalizacji lokalu skarżącej wskazuje, że położony jest on na 4 kondygnacji (3 piętrze). Ze znajdującej się w aktach sprawy głównej analizy nasłonecznienia, wynika, że lokal ten nie może zostać pozbawiony dostępu do bezpośrednich promieni słonecznych w wymiarze dopuszczonym przez obowiązujące prawo. Jest to kwestia oczywista, a nie pozostająca na pograniczu niepewności i wynika z wartości normatywnego nasłonecznienia przewidzianej w opinii przygotowanej dla inwestora, gdzie stosowne czasy nasłonecznienia znacząco przekraczają normatywne 1,5 h obowiązujące w zabudowie śródmiejskiej. W toku postępowania głównego m.in. skarżąca przedłożyła prywatną opinię dotycząca nasłonecznienia, jednakże kwestionuje ona nasłonecznienie w lokalach położonych piętro niżej oznaczony jako numery 4, 6 i 7. W kontekście powyższego należy przyjąć, że skarżąca H. U. z całą pewnością nie jest stroną postępowania budowlanego, gdyż inwestycja nie powoduje oddziaływania na jej lokal. W związku z powyższym, jeżeli nie ma ona przymiotu strony, nie może również uzyskać dostępu do akt sprawy, zatem zaskarżone postanowienie jest prawidłowe. W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) oddalił skargę.