VII SA/Wa 789/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia NSA Halina Kuśmirek, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. S.A. w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W. S.A. w W. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności i orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r., którą zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy sieci magistralnej i wydano W. S.A. w W. pozwolenie na przebudowę sieci w liniach rozgraniczających ulic: [...] w W. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. i R. małż. P., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności i orzekającej o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. - uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że decyzja pozwalająca na budowę została wydana mimo, że inwestor w dniu jej wydania nie dysponował prawem do wykorzystania działki nr ew. [...] należącej do małż. P., na cele budowlane, co naruszało przepis art. 33 Prawa budowlanego. Zgodę na dysponowanie w/w gruntem na cele budowlane właściciele wyrazili dopiero w dniu [...] grudnia 1996 r. Organ wskazał nadto, że mimo iż budowa została zrealizowana to nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, istnieją bowiem prawne i faktyczne możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. W. S.A. złożyło skargę na powyższą decyzję. W skardze wskazano, że organ nadzoru stwierdził nieważność całej decyzji pozwalającej na budowę, podczas gdy inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania gruntem tylko w stosunku do jednej z 47 nieruchomości, na których prowadzono roboty budowlane. W takiej sytuacji można było co najwyżej stwierdzić nieważność decyzji w części dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Skarżący zakwestionował też, że wskazane naruszenie przepisu art. 33 Prawa budowlanego miało rażący charakter Wojewódzki Sąd Administracyjny (orzekający po reformie sądownictwa administracyjnego) wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r. w sprawie 7/IV SA 2083/02 uchylił w/w decyzję wskazując, iż wadliwość ustalono tylko do część decyzji odnoszącej się do działki, której właścicielami są małżonkowie P. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie dotyczył pozostałej części decyzji pozwalającej na przeprowadzenie inwestycji na pozostałych działkach. Sąd podzielił wówczas stanowisko wyrażone w skardze, że przy takiej ocenie wzruszenie decyzji administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności ograniczać się winno wyłącznie do tych jej części, które z uwagi na ich niezgodność z prawem, z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie mogą pozostawać w obrocie prawnym. Poza tym zdaniem Sądu organ nadzoru nie uzasadnił dlaczego naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego uznał za rażące. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2004 r., decyzją z dnia [...] maja 2006 r. [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania małżonków P., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności i orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. i stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na powyższą przebudowę na terenie działki nr ew.[...], w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego w dacie kontrolowanej decyzji (tj. w dniu [...] grudnia 1996 r.) stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowane, natomiast zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę miał obowiązek dołączyć dokument stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor warunku tego nie spełnił, gdyż nie dołączył zgody małż. P. na przebieg inwestycji przez ich działkę nr [...]. Tym samym naruszył powołane wyżej przepisy, które to naruszenie miało charakter rażący z uwagi na jednoznacznie sformułowane normy prawne i obligowało organ kontrolujący do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Poza tym organ wskazał, że rozstrzygnięcie to zgodne jest z oceną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł inwestor - W. S.A., domagając się jej uchylenia i zarzucając, że organ odwoławczy nie zastosował się do jednoznacznych wskazań Sądu odnośnie konieczności dokonania oceny naruszenia prawa jako rażącego. Skarżący podniósł, iż fakt niezwłocznego zawarcia z właścicielem działki porozumienia powinien mieć wpływ na kwalifikację tego naruszenia, skoro realizując inwestycję inwestor posiadał już prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto skarżący powołał się na nieodwracalne skutki prawne wywołane przez zrealizowanie inwestycji (łączność telefoniczna 1500 abonentów, z którymi [...] podpisała umowy na usługi telekomunikacyjne). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/06 oddalił skargę W. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie, organ odwoławczy był zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartą w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. Ponownie oceniając materiał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na przebudowę rażąco naruszyła art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w części dotyczącej przebiegu inwestycji przez działkę uczestników, bowiem inwestor do wniosku o pozwolenie nie dołączył dowodu o prawie do dysponowania tą działką i nie przedstawił zgody właścicieli na przebieg inwestycji przez ich działkę o nr ewid. [...]. Za chybiony Sąd uznał zarzut nie wypełnienia przez organ zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 8 lipca 2004 r., bowiem naruszone przepisy, ich charakter oraz oczywistość naruszenia, dawały podstawę do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Sąd uznał za słuszną ocenę organu, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winno być udokumentowane, a zgoda wyrażona w sposób wyraźny. Okoliczność, że zgoda małż. P. została wyrażona po wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 1996 r., pozostawała zdaniem Sądu bez wpływu na wydane rozstrzygniecie. Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi o nieodwracalnych skutkach prawnych wykonania inwestycji, a skutki te uznał za faktyczne, nie mające wpływu na postępowanie nieważnościowe. W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1241/06, W. S.A. podniosło m.in., iż fakt niezwłocznego zawarcia z właścicielem działki porozumienia powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa, skoro realizując inwestycję inwestor posiadał już prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto wadliwe przyjęcie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z dnia [...] maja 2005 r. wypełnił wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2008 r. w sprawie o sygn. II OSK 249/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że słuszny był zarzutu skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie bowiem uznał, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. 7/IV SA 2083/02, który wiązał organ oraz Sąd ponownie orzekający w sprawie. Poza tym organ nie uwzględnił, iż w aktach administracyjnych, znajdowało się pismo z dnia [...] października 1996 r. potwierdzające prawo inwestora do przeprowadzenia na działce nr ewid. [...] małż. P. robót inwestycyjnych. Było to porozumienie skarżącego R. P. z W. SA - określające prawa i obowiązki stron. Zawarte zostało przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czyli przed [...] grudnia 1996 r. Podobne porozumienie zawarła z inwestorem Z. P. w dniu [...] grudnia 1996 r. i nie zakwestionowała porozumienia męża R. P. z daty wcześniejszej ([...] października 1996 r.). Dokumenty te nie zostały dostrzeżone ani ocenione przez organ pod względem prawnym. Organ nie wypowiedział się, czy przy takim stanie faktycznym inwestor nie legitymował się prawem do przeprowadzenia robót budowlanych przez działkę [...] i czy nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dlatego ocena organu o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego nie mogła być prawidłowa, skoro została oparta na niepełnym materiału dowodowego. Poza tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadal w uzasadnieniu decyzji nie wykazał na czym w jego ocenie polegało rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, nie przeprowadził żadnej analizy skutków społeczno-ekonomicznych naruszenia wskazanych przepisów. Akceptacja zaskarżonej decyzji przez Sąd Wojewódzki i oddalenie skargi przy ewidentnym naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez organ - była podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przedmiotem ponownej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2006 r. [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania małżonków P., którą organ uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2001 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności i orzekającą o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. i stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na powyższą przebudowę na terenie działki nr ew. [...], w pozostałym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawą dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiąże jedynie na tle stanu faktycznego sprawy uznanego przez ten sąd za niewadliwy. W niniejszej sprawie zasadniczym jednak zagadnieniem było ustalenie stanu faktycznego a następnie jego ocena w kontekście istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa Oceniając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organ odwoławczy nie dość dokładnie ustalił stan faktyczny. Nie uwzględnił bowiem i nie ocenił, pisma z dnia [...] października 1996 r. potwierdzającego prawo inwestora do przeprowadzenia na działce nr ewid. [...] małż. P. robót inwestycyjnych. Było to porozumienie R. P. z W. SA - określające prawa i obowiązki stron. Co bardzo istotne zostało ono zawarto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę czyli przed [...] grudnia 1996 r. Podobne porozumienie zawarła z inwestorem Z. P. w dniu [...] grudnia 1996 r. nie kwestionując porozumienia męża R. P. z daty wcześniejszej. Dokumenty te nie zostały dostrzeżone ani ocenione przez organ pod względem prawnym. Wprawdzie na rozprawie przed sądem w dniu 16 lipca 2008 r. R. P. zakwestionował prawdziwość swojego podpisu na dokumencie z dnia [...] października 1996 r., jednak okoliczność ta musi być przedmiotem badania przez organ. Organ będzie zobowiązany ustalić czy dokument ten znany był uczestnikowi wcześniej i czy ewentualnie kwestionował w sposób formalny jego prawdziwość (zawiadomienie właściwych organów o popełnieniu fałszerstwa). Ustalenie przeciwne mogłyby być przez organ potraktowane jako faktyczne potwierdzenie treści tego dokumentu. Natomiast Z. P. nie kwestionowała prawdziwości porozumienia jakie zawarła z inwestorem w dniu [...] grudnia 1996 r. Organ nie wypowiedział się, czy przy takim stanie faktycznym (z uwzględnieniem tych dokumentów) inwestor nie legitymował się prawem do przeprowadzenia robót budowlanych przez działkę [...] małż. P. i czy nie wykazał się prawem do dysponowania działką na cele budowlane. Dlatego ocena organu o rażącym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego nie mogła być prawidłowa, skoro została oparta na niepełnym materiału dowodowego. Poza tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nadal w uzasadnieniu decyzji nie wykazał na czym jego zdaniem polegało rażące naruszenie przepisów prawa budowlanego, a zwłaszcza nie przeprowadził żadnej analizy skutków społeczno-ekonomicznych naruszenia wskazanych przez niego przepisów. Stwierdzenie, że stan faktyczny nie został przez organ administracyjny prawidłowo ustalony powoduje, że nie jest możliwe uznanie, iż ocena czy wystąpiło rażące naruszenia przepisów prawa materialnego była również prawidłowa. Nakłada to tym samym na sąd pierwszej instancji obowiązek uchylenia takiego rozstrzygnięcia i nakazanie powtórzenia postępowania oraz ponownej merytorycznej oceny sprawy w trybie nieważności. W tym miejscu wskazać należy, iż decyzja organu I instancji musiała być również uchylona, gdyż wprawdzie organ ten (odmiennie niż w decyzji zaskarżonej) odmówił stwierdzenia nieważności i orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r., jednak z uzasadnienia nie wynika jakimi przesłankami się kierował, a z pewnością nie mogło to być ustalenie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych kwestionowanej decyzji. Sąd wojewódzki nie może samodzielnie dokonywać ustaleń faktycznych a jedynie może kontrolować czy poczynione ustalenia oraz ich ocena prawna dokonana prze organy zgodna jest z przepisami prawa. Poza tym już wyrok z dnia 8 lipca 2004 r. jako wiążący niniejszy Sąd na podstawie art. 153 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazywał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie spełnia wymagań decyzji wydanej w trybie nieważnościowym, gdyż nie uzasadnia w sposób prawidłowy zaistnienia przesłanki nieważnościowej, na którą się organ powołuje, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - zd. ostatnie traktujące o rażącym naruszeniu prawa. Sąd podkreślił wówczas, że o rażącym naruszeniu prawa nie decyduje ani oczywistość jego naruszenia, ani charakter przepisu jaki został naruszony. Muszą być oceniane zaistniałe na skutek tego naruszenia negatywne skutki społeczno-gospodarcze. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymaga ponownej analizy kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, że w kontekście zgromadzonych w aktach dokumentów nie jest oczywiste, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r., którą zatwierdzono projekt budowlany rozbudowy sieci magistralnej i wydano W. S.A. w W. pozwolenie na przebudowę sieci. Ta okoliczność (treść porozumień) oraz rodzaj i charakter inwestycji mogą skutkować uznaniem, iż ewentualne naruszenie prawa przy wydaniu decyzji nie pociągnęło takich skutków społeczno-gospodarczych, które stanowiłyby o konieczności stwierdzenia nieważności kwestionowanego pozwolenia na przebudowę. Skoro sądy administracyjne kontrolują rozstrzygnięcia organów to odmienna od przyjętej przez organ ocena sprawy powoduje, iż rozstrzygnięcie organu zostaje uchylone z obowiązkiem ponownego wydania aktu administracyjnego z uwzględnieniem wskazań Sądu. Przytoczone powyżej wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, znajdujące oparcie w rozstrzygnięciu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ zobowiązany będzie uwzględniać przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. Ponadto na podstawie art. 152 w/w ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. orzeczono jak w pkt II wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach oparto na przepisie art. 200 wskazanej ustawy.