VII SA/Wa 790/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. L. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. L. kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J L - uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. ([...]) zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W S pozwolenia na budowę budynku usługowego z częścią mieszkalną na działce o nr ew. [...] z obrębu: [...]-miasto. Organ wskazał, że podstawę zawieszenia ww. postępowania stanowił art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ I instancji uznał bowiem, że wyznaczenie przez sąd kuratora spadku stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Dalej wyjaśnił, że zagadnienie wstępne to okoliczność, która ma wpływ na sposób załatwienia sprawy. Ma więc charakter "materialny", a nie procesowy. Ustalenie zaś kręgu stron w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie ma charakteru materialnego i nie wpływa na treść takiej decyzji. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę kwestia kręgu stron nie stanowi zagadnienia wstępnego. W ocenie organu odwoławczego ewentualną podstawę zawieszenia postępowania w tej sprawie winien stanowić art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, zgodnie z którym organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 (tj. w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej) a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 Kpa, jest śmierć strony będącej osobą fizyczną. Następnie organ stwierdził, powołując się na judykaturę, że kolejną czynnością jaką organ powinien podjąć po potwierdzeniu informacji o śmierci strony, jest wystąpienie do sądu spadku (właściwego ze względu na miejsce ostatniego zamieszkania zmarłego, sądu cywilnego), w celu prawidłowego ustalenia spadkobierców, z zapytaniem, czy toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, ewentualnie postępowanie o jego podział (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 21/08), oraz ustalenie czy nie wydano aktu poświadczenia dziedziczenia. Dalej podkreślił, że organ wojewódzki wprawdzie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie czy przeprowadzono postępowanie spadkowe po zmarłym T L, czy wyznaczono kuratora masy spadkowej i ustalił, że nie wydano aktu poświadczenia dziedziczenia, to jednak nie wyjaśnił wyczerpująco kwestii ewentualnych następców prawnych T L. W przypadku bowiem ustalenia, że nie wydano postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku ani aktu poświadczenia dziedziczenia, organ powinien ustalić kto sprawuje zarząd majątkiem masy spadkowej, czego nie uczynił. Z zażalenia J L można wywnioskować, że zarząd majątkiem masy spadkowej sprawuje ona oraz M L (syn), G La (syn), M L (córka). Powyższe nie zostało jednak wyjaśnione przez organ wojewódzki. Z podanych przyczyn, zdaniem organu II instancji, zawieszenie postępowania nastąpiło przedwcześnie. Dalej wskazał, że w świetle art. 144 Kpa w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań, co oznacza, iż w przypadku zażaleń odpowiednie zastosowanie ma art. 138 Kpa, regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. W sytuacji zatem gdy po rozpoznaniu kwestii będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji ustali, że nie było podstaw prawnych lub faktycznych do wydania postanowienia, uchyli zaskarżone postanowienie. Zróżnicowanie kwestii procesowych regulowanych w formie postanowienia powoduje, iż ostatni człon art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. stanowiący "...umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części" musi być stosowany z zachowaniem odpowiedniości. Oznacza to, że w niektórych sprawach nie będzie go można stosować np. w razie braku podstaw prawnych do zawieszenia postępowania wystarczające będzie wyłącznie wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego (B. Adamiak, J.Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H.Beck Warszawa 2006 s. 626). Skargę na powyższą decyzję złożyła J L podnosząc, że [...] grudnia 2014r Wojewoda [...] wydał dwa pisma mające istotny wpływ na zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności Starosty [...] z [...] lutego 2014r. Postanowieniem zawiesił postępowanie oraz wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ustanowienie kuratora spadku. Skarżąca poinformowała, że T L zmarł przed rozpoczęciem postępowania w dniu [...] października 2011 r. i dodała, że [...] lutego 2015r. Sąd Rejonowy doręczył postanowienie z dnia [...] stycznia 2015r. o ustanowieniu kuratora spadku. Pismami z dnia [...] maja i [...] czerwca 2014r. organ poinformowano, że są współwłaściciele nieruchomości przy ul. [...] w [...], dlatego wystąpienie organu o ustanowienie kuratora spadku - według skarżącej - było niezasadne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwarzył, co następuje: Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej ppsa, Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd badał w niniejszej sprawie postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. uchylające - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) udzielającej pozwolenia na budowę opisanego budynku usługowego z częścią mieszkalną. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 138 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ II instancji stwierdził z jednej strony, że podstawę zawieszenia winien ewentualnie stanowić nie pkt 4 art. 97 § 1 kpa, ale pkt 1 tego przepisu stanowiący, iż w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Z drugiej strony wskazał, że zawieszenie postępowania nastąpiło przedwcześnie wskazując, że organ wojewódzki wprawdzie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie czy przeprowadzono postępowanie spadkowe po zmarłym T L, czy wyznaczono kuratora masy spadkowej i ustalił, że nie wydano aktu poświadczenia dziedziczenia, to jednak nie wyjaśnił kwestii ewentualnych następców prawnych T L, a w takiej sytuacji powinien był ustalić kto sprawuje zarząd majątkiem masy spadkowej. Organ nie uzasadnił jednak przyczyn dla których - w przedstawionych wyżej okolicznościach - konieczne było uchylenie postanowienia organu I instancji. Uszło przy tym uwadze organu II instancji, że T L zmarł w dniu [...] października 2011r., a więc jeszcze przed wszczęciem postępowania zwyczajnego, w którym zapadła decyzja Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014r. udzielająca pozwolenia na budowę, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, co wielokrotnie strona podnosiła w toku postępowania. W takiej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było ustalenie spadkobierców zmarłego, a dopiero wobec braku możliwości ich ustalenia, czy wątpliwości w tym zakresie zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w celu uzyskania prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku albo zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia mającego skutki prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku (obowiązujący od dnia 2 października 2008 r. art. 95j ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tj.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Natomiast zawieszenie postępowania na podstawie określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. następuje wyłącznie w wypadku śmierci strony lub jednej ze stron, gdy spełnione zostaną jednocześnie następujące przesłanki: śmierć strony miała miejsce w toku postępowania; śmierć strony nie czyni postępowania bezprzedmiotowym; nie jest możliwe wezwanie do udziału w postępowaniu spadkobierców zmarłej strony i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Powyższe okoliczności winny być przedmiotem oceny organu II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ winien mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z art. 15 k.p.a. i 78 Konstytucji RP strona ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy. W konsekwencji powyższego założenia ustawodawca ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu II instancji to nie tylko kontrola decyzji organu I instancji, ale także działanie merytoryczne równoważne działaniom organu I instancji. Celem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.