VII SA/Wa 790/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Siwek Sędziowie: WSA Mirosław Montowski (spr.) WSA Grzegorz Rudnicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp.j. z siedzibą w C. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz [...] sp.j. z siedzibą w C. kwotę 4.067 zł (cztery tysiące sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 poz. 2067 ze zm., dalej jako: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2018 r. w sprawie nałożenia na [...] spółka jawna z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości 15 000 zł z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 30 maja 2018 r. w odniesieniu do budynku kurnika w miejscowości [...] (gm. [...]), wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej także: "Minister KiDN") doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 11 kwietnia 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także "Wojewódzki Konserwator Zabytków") przeprowadził kontrolę stanu zabytku - budynku kurnika, w zespole folwarcznym w miejscowości [...] (gm. [...]), znajdującego się na działce o numerze [...], w wyniku której stwierdzono, że ww. obiekt – wpisany do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. – znajduje się w złym stanie technicznym. W protokole kontroli zaznaczono, że dotychczas nie podjęto względem obiektu żadnych prac remontowych, nie wykonano bieżących napraw oraz konserwacji. Podkreślono, m. in. że: 1. pokrycie dachowe jest nieszczelne - w kilku miejscach przerwane, posiada uszkodzone dachówki; 2. więźba dachowa jest narażona na bezpośrednie oddziaływanie czynników atmosferycznych; 3. tynki wewnętrzne i zewnętrzne budynku uległy zniszczeniu; 4. rynny i opierzenia są niekompletne oraz 5. że stolarka została częściowo zniszczona. Ponadto zwrócono uwagę, że obiekt znajduje się na terenie ogrodzonym, ale niestrzeżonym. Podczas kontroli organ I instancji został poinformowany, że ww. nieruchomość została sprzedana w 2015 r. przez dotychczasowego właściciela: Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe [...] sp. z o.o. – [...] sp. j. z siedzibą w [...] (zwanej dalej "Spółką" bądź "Skarżącą"). Poinformowano również organ konserwatorski, że ww. Spółka zamierza względem kurnika przeprowadzić prace remontowe i adaptacyjne. Następnie w dniu 30 maja 2018 r. Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał zalecenia pokontrolne, w których nakazał właścicielowi wykonanie następujących prac zabezpieczających względem zabytku, polegających na: 1. uzupełnieniu nieszczelności w pokryciu dachowym; 2. uzupełnieniu lub wymiany opierzeń oraz rynien i rur spustowych wraz z wykonaniem prawidłowego odprowadzenia wody od ścian budynku; 3. zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób postronnych. Zalecenia miały zostać wykonane do dnia 31 sierpnia 2018 r. Do zaleceń pełnomocnik Spółki wniósł zastrzeżenia, wskazując, że intencją właściciela jest gruntowne odrestaurowanie zabytku i nie jest celowe, aby obecnie wykonywać zalecenia, które narażają Spółkę na nieuzasadnione koszty finansowe. Po upływie wyznaczonego terminu realizacji zaleceń, organ konserwatorski skierował zawiadomienie do pełnomocnika reprezentującego Spółkę, w którym poinformował o oględzinach zabytku, które miały być przeprowadzone w dniu 21 września 2018 r. Pełnomocnik Spółki zwrócił się o zmianę terminu oględzin. Oględziny odbyły się (po wysłaniu kolejnego zawiadomienia do właściciela zabytku) w dniu 2 października 2018 r. W protokole oględzin odnotowano, że Spółka względem budynku podjęła jedynie prace polegające na zabezpieczeniu otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób postronnych, zaś pozostałe zalecenia nie zostały dotychczas przez nią wykonane. Właściciel zabytku powtórzył, że planuje względem zabytku zrealizować prace adaptacyjne o znacznie szerszym zakresie, wobec czego obecna realizacja pozostałych zaleceń pokontrolnych – w opinii Spółki – nie jest celowa. W konsekwencji powyższego Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu 25 października 2018 r. wszczął postępowanie względem Spółki w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych. W dniu [...] grudnia 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał decyzję, znak: [...], którą nałożył na [...] sp. j. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł w związku z niewykonaniem zaleceń pokontrolnych z dnia 30 maja 2018 r., których termin realizacji wyznaczono na 31 sierpnia 2018 r. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się ukarana Spółka, wnosząc odwołanie. Rozpatrując odwołanie Minister KiDN, powołując się na przepisy art. 40 ust. 1 i art. 107e ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, iż ukarana Spółka nie wykonała zaleceń pokontrolnych z dnia 30 maja 2018 r. wydanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ ochrony zabytków zwrócił uwagę, że do momentu wydania decyzji nakładającej karę pieniężną właściciel wykonał tylko jedno z trzech zaleceń pokontrolnych, w postaci zobowiązania do zabezpieczenia otworów okiennych i drzwiowych przed dostępem osób postronnych. Pozostałe zalecenia w zakresie: uzupełnienia nieszczelności w pokryciu dachowym oraz uzupełnienia lub wymiany opierzeń oraz rynien i rur spustowych wraz z wykonaniem prawidłowego odprowadzenia wody od ścian budynku - nie zostały wykonane przez właściciela obiektu. Organ podkreślił, że prace te odnosiły się do podjęcia najpilniejszych prac oraz robót, które miały jedynie tymczasowo zabezpieczyć zabytek przed jego dalszą degradacją. Mając na uwadze brak podjęcia przez właścicieli budynku wystarczających działań zabezpieczających obiektu - kurnika, w zespole folwarcznym w miejscowości [...] (gm. [...]), znajdującego się na działce o numerze [...] przed dalszą degradacją, Minister KiDN uznał, że wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 15 000 złotych z powodu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 30 maja 2018 r., jest adekwatne do popełnionego naruszenia. Z powyższą decyzją Ministra KiDN nie zgodziła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 107e § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego zastosowanie i wymierzenie skarżącej kary pieniężnej za niewykonanie zaleceń pokontrolnych, podczas gdy znany był organom obu instancji fakt podejmowania przez Skarżącą działań zmierzających do kompleksowego odrestaurowania obiektu, w zakresie znacznie przekraczającym wydane przez organ I instancji zalecenia pokontrolne; 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej i w konsekwencji do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej; 3. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, niezgodną z zasadami logicznego rozumowania, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu Skarżącej i w konsekwencji niedokonanie przez organ prawidłowej analizy istnienia przesłanek przemawiających za zastosowaniem art. 189f § 2 pkt 1 k.p.a., co umożliwiłoby organowi (przy spełnieniu przez Skarżącą określonych warunków) zastosowanie instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że organ II instancji słusznie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji nakładającą administracyjną karę pieniężną, zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 189d pkt 1) - 5) k.p.a., polegające na uznaniu, że nie zaszły okoliczności które uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w mniejszej wysokości, podczas gdy biorąc pod uwagę przedmiotowy stan faktyczny stwierdzić należy, że spełniony został szereg przesłanek uzasadniających maksymalne złagodzenie nałożonej kary pieniężnej; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, jak również jego nieprawidłową i dowolną ocenę, "niezgodna" z zasadami logicznego rozumowania, które doprowadziło do załatwienia sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej - i w konsekwencji do nałożenia przedmiotowej kary pieniężnej w nieuzasadnionej, znacznie zawyżonej wysokości, aniżeli wskazują okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy. Mając na uwadze powyższe, Skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra KiDN z dnia [...] stycznia 2020 r., jak i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2018 r. oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że niewykonanie zaleceń pokontrolnych przez Skarżącą nie było motywowane zignorowaniem zaleceń organu I instancji. Skarżąca planuje bowiem kompleksowy remont przedmiotowego obiektu, o czym informowano organ I instancji. Skarżąca wskazała, że w toku postępowania administracyjnego podkreślana była niecelowość wykonywania "szczątkowych" prac, wskazanych w wydanych przez organ I instancji zaleceniach pokontrolnych. Materiały wykorzystane w celu uzupełniania nieszczelności w pokryciu dachowym, a także w celu uzupełnienia lub wymiany opierzeń, rynien i rur spustowych (wraz z właściwym odprowadzeniem wody od ściany budynku), jako rozwiązania doraźne, i tak musiałyby zostać zdemontowane w trakcie planowanych prac renowacyjnych. Tym samym, ww. prace stanowiłyby dodatkowy, niecelowy koszt, podczas gdy kompleksowy remont budynku i tak stanowić będzie bardzo duże obciążenie finansowe dla właściciela zabytku. Skarżąca podkreśliła, że zarówno wydane zalecenia pokontrolne, jak i decyzje organów I i II instancji, nie uwzględniały jej słusznego interesu. W uzasadnieniu skargi podkreślono fakt, że Skarżąca dysponuje już ostateczną decyzją ustalającą warunki zabudowy dot. obiektu, w ramach której Burmistrz Miasta i Gminy [...] zezwolił na zmianę sposobu użytkowania budynku inwentarskiego na funkcję socjalną w ramach zabudowy zagrodowej. Obecnie Skarżąca jest na etapie zmierzającym do opracowywania stosownego projektu architektonicznego i gromadzenia środków finansowych, które umożliwią ww. działania, po czym wystąpi z wnioskiem o wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pozwolenia konserwatorskiego w tym zakresie, a następnie do organu architektonicznego w celu wydania pozwolenia na budowę. Również w związku z ponoszonymi na bieżąco przez Skarżącą kosztami dot. planowania kompleksowego remontu kurnika, nałożenie obowiązku uiszczenia przedmiotowej kary pieniężnej uznać należy za działanie nieuzasadnione. Nałożona kara pieniężna jest bowiem wysoka, w związku z czym uiszczenie jej na tym etapie (biorąc pod uwagę ogólne koszty kompleksowego remontu obiektu) jedynie opóźni realizację kompleksowego remontu zaplanowanego w stosunku do kurnika. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwanej dalej: "p.p.s.a."), wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł, doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane, ponieważ zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Kontroli tutejszego Sądu poddana została decyzja Ministra KiDN z [...] stycznia 2020 r., którą utrzymana w mocy została decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] grudnia 2018 r., nakładająca na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w wysokości 15 000 zł, z tytułu niewykonania zaleceń pokontrolnych z dnia 30 maja 2018 r., w stosunku do budynku kurnika w m. [...], gm. [...], powiat [...], wpisanego do rejestru zabytków pod numerem rejestru [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., których termin realizacji wyznaczono na 31 sierpnia 2018 r. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego - zasadą dwuinstancyjności - każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze sensu stricto, tj. postępowanie przed organem odwoławczym, jest poprzedzone postępowaniem przed organem administracji publicznej, który wydał zaskarżoną decyzję. Postępowanie przed organem pierwszej instancji regulują przepisy art. 129, 131-133 k.p.a. Organem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia niż organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (art. 127 § 2 k.p.a.). Odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że odwołanie powinno wpłynąć do organu pierwszej instancji, który jest władny ocenić odwołanie pod kątem przesłanek przewidzianych w art. 132 k.p.a. i w tym zakresie może wydać nową decyzję, uchylającą lub zmieniającą zaskarżoną decyzję. Kodeksowy termin wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie. Czternastodniowy termin wniesienia odwołania liczy się zatem od dnia ogłoszenia lub od dnia doręczenia decyzji stronie w postaci i w sposób czyniący zadość wymaganiom ustawowym (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 228), czyli zgodnie z przepisami art. 39 - 49 k.p.a. Przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., dnia doręczenia lub ogłoszenia treści decyzji stronie, lecz dzień następny. Czternastodniowy termin wniesienia odwołania zostanie zachowany, jeżeli odwołanie wpłynie w tym terminie do organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. W przypadku gdy odwołanie wpłynie w tym terminie do organu odwoławczego, termin wniesienia odwołania również zostanie zachowany ze względu na przepis art. 65 § 2, który stanowi, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Jednakże organ pierwszej instancji nie może stwierdzić uchybienia terminowi wniesienia odwołania, bowiem może to uczynić wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 in fine). Wynika z tego, że organ, który wydał decyzję, jest obowiązany przesłać spóźnione odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu celem stwierdzenia przezeń wniesienia odwołania z uchybieniem terminowi. Organ pierwszej instancji, który wydał decyzję, nie jest właściwy do przywrócenia terminu wniesienia odwołania. W postępowaniu przed organem drugiej instancji wyróżnia się trzy fazy postępowania odwoławczego: 1. fazę wstępną, 2. fazę rozpoznawczą, 3. fazę orzeczniczą. W fazie wstępnej organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu zbadanie, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W razie pozytywnego wyniku czynności fazy wstępnej organ nie wydaje żadnego aktu. Wówczas rozpoczyna się kolejna faza postępowania odwoławczego, w ramach której organ podejmuje czynności w celu rozpoznania sprawy. Natomiast jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminowi do jego wniesienia, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze. Badanie dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia winno być poprzedzone ustaleniem przez organ odwoławczy, że odwołanie spełnia wymogi formalne. Jeśli zaś organ odwoławczy stwierdzi braki formalne odwołania, ma on obowiązek wezwać wnoszącego odwołanie o ich uzupełnienie pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Jeżeli odwołanie zostanie złożone po upływie - przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. lub w przepisach szczególnych - terminu do jego wniesienia, wówczas na organie odwoławczym ciąży obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Termin do wniesienia odwołania jest bowiem terminem wyznaczonym przez ustawodawcę, a organ nie ma żadnego wpływu na jego długość, niemożliwe jest więc jego przedłużenie. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminowi, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (por. wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., II OSK 2190/11, LEX nr 1145570; wyrok NSA z 24 września 2013 r., II OSK 454/12, CBOSA). Każde, nawet nieznaczne uchybienie temu terminowi obliguje więc organ odwoławczy do wydania takiego postanowienia, chyba że strona złożyła prośbę o przywrócenie uchybionego terminu (stosownie do art. 58 k.p.a.), a wniosek ten zostanie rozpatrzony pozytywnie. Przywrócenie terminu wyłącza bowiem możliwość stwierdzenia uchybienia terminu. Wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminowi do wniesienia odwołania powinno być poprzedzone dokładnymi ustaleniami co do tego, czy przekroczono termin do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 lutego 2013 r., III SA/Łd 1122/12, LEX nr 1287160). Z akt niniejszej sprawy (co również potwierdził w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Minister KiDN) wynika, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2018 r., została odebrana przez Spółkę w dniu 10 grudnia 2018 r., zaś przez pełnomocnika Skarżącej w dniu 11 grudnia 2018 r. (dowód - zwrotne potwierdzenia odbioru decyzji w aktach sprawy). W konsekwencji termin na wniesienie środka odwoławczego upływał w dniu 27 grudnia 2018 r. Z kolei jak wynika z prezentaty na odwołaniu z dnia 24 grudnia 2018r., wpłynęło ono do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] w dniu 28 grudnia 2018 r., przy czym akta postępowania nie wskazują, w którym dniu zostało ono nadane. W przekazanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków aktach administracyjnych sprawy brak jest bowiem koperty, w której ewentualnie nadano ww. odwołanie, a pomimo to Minister KiDN uznał, że zostało ono wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ odwoławczy - Minister KiDN winien był już w fazie wstępnej postępowania zainicjowanego wniesionym odwołaniem dokładnie ustalić, czy ten środek zaskarżenia decyzji administracyjnej został wniesiony w terminie, lub czy przekroczono termin do jego wniesienia. Dodatkowo brak jest w aktach postępowania dowodu nadania ww. odwołania (koperty) bądź jakichkolwiek innych informacji, pozwalających ocenić sposób i terminowość wniesienia środka zaskarżenia. Od powyższych ustaleń organu odwoławczego zależało bowiem to, czy postępowanie odwoławcze będzie dalej kontynuowane, czy też zakończy się na tym etapie, tj. czy na organie odwoławczym będzie ciążył obowiązek wydania w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi do wniesienia odwołania. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje bowiem organ do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (zob. wyrok NSA w Katowicach z 15 listopada 1995r., sygn. akt SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Organ II instancji nie może przystąpić do merytorycznego rozpatrywania odwołania bez zbadania, czy zostały zachowane wymogi procesowe, takie jak wniesienie go w ustawowym terminie. Warto w tym miejscu podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze może być wszczęte wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) przez podmiot legitymowany, nigdy zaś z urzędu (zob. wyrok NSA w Warszawie z 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984/1, poz. 51, por. też M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VIII, WKP 2020). Organ odwoławczy nie może zatem działać z urzędu, a w razie braku prawidłowo wniesionego odwołania postępowanie przed organem odwoławczym nie znajduje uzasadnienia w prawie i decyzja wydana w takim trybie dotknięta jest wadą nieważności (por. wyroki NSA we Wrocławiu: z 7 listopada 1986 r., sygn. akt SA/Wr 748/86, CBOSA; z 13 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Wr 477/95, LEX nr 26724). Wyżej wskazane uchybienia, na które Sąd zwrócił uwagę, dyskwalifikują zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie zatem uwzględnić przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu argumentację, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające mające na celu rzetelne ustalenie, czy odwołanie Spółki wniesione zostało z zachowaniem ustawowego terminu na złożenie tego środka zaskarżenia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).