VII SA/Wa 794/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego " [...]" w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2008 r. wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót polegających na montażu urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej sieci [...] nr [...] w R. przy ul. L., złożonego przez [...] Sp. z o.o. w W. i umorzył postępowanie przed organem I instancji Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r. złożyło w dniu 5 października 2009 r. Stowarzyszenie Zwykłe "W." z R. We wniosku Stowarzyszenie wskazało, że rozstrzygnięcie Wojewody jest krzywdzące dla mieszkańców bloków przy ul. P. i L. w R., stoi w sprzeczności z orzecznictwem administracyjnym. Dodało takze, że ww. mieszkańcy pozbawieni byli możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo, iż inwestycja zlokalizowana jest w stosunku do ich miejsca zamieszkania po sąsiedzku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] na podstawie art. 31 § 2 i art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania, lub dopuszczenia do udziału, zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. istnieje gdy łącznie spełnione są warunki: 1) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej lecz praw i obowiązków "innej osoby", czy stron tego postępowania, 2) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, 3) przemawia za tym interes społeczny. Organ przy tym zaznaczył, że w przypadku zastosowania art. 31 k.p.a., organ musi dokonać oceny, czy interes społeczny, ustalony i skonkretyzowany w świetle przedmiotu danego postępowania, przemawia za przyznaniem organizacji społecznej uprawnień procesowych w sprawie dotyczącej interesu indywidualnego określonego podmiotu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w sprawie nie została spełniona pierwsza i trzecia przesłanka warunkująca wszczęcie postępowania na wniosek organizacji społecznej. Stowarzyszenie "W." z R. we wniosku z dnia 5 października 2009 r. o stwierdzenie nieważności wskazało, ze członkowie Stowarzyszenia są jednocześnie właścicielami lokali mieszkalnych wraz z gruntem znajdujących się w sąsiedztwie wybudowanej stacji bazowej. Dodatkowo organ podniósł, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia jakiegokolwiek interesu społecznego, we wniosku o stwierdzenie nieważności, podnosząc jedynie, ze kwestionowana decyzja narusza "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, prawa budowlanego jak i Ochrony Środowiska. Jednocześnie organ wskazał, że żądanie Stowarzyszenia jest zgodne z celami statutowymi określonymi w jego Regulaminie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dodał, że sam fakt usytuowania spornej stacji bazowej na terenie na którym przeważa zabudowa mieszkaniowa, nie może być kwalifikowany jako naruszenie interesu społecznego jego mieszkańców. W niniejszej sprawie koniecznym jest wykazanie, że mamy do czynienia z konkretnymi niepożądanymi skutkami ubocznymi, np. niekorzystnym wpływem na stan zdrowia okolicznych mieszkańców. Z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w sprawie istnieje jakikolwiek interes społeczny przemawiający za wszczęciem postępowania nieważnościowego w myśl art. 31 § 1 k.p.a. Ponadto, zdaniem organu nie można przyjąć, że Stowarzyszenie reprezentuje interes osób trzecich. Oznacza to, ze nie zostały spełnione dwie z trzech przesłanek określonych w art. 31 § 1 k.p.a. Z tego względu odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyło Stowarzyszenie Zwykłe "W." z R. W uzasadnieniu wskazało, że wprawdzie Stowarzyszenie zostało założone przez mieszkańców osiedla zamieszkujących po sąsiedzku z planowaną inwestycją, jednakże nie przesądza to o okoliczności, że Stowarzyszenie reprezentuje tyko ich interesy, a nie broni interesów osób, które nie były założycielami i inicjatorami zawiązania Stowarzyszenia. Stowarzyszenie nie działa na zasadzie pełnomocnictwa, a ochrony interesu ogólnego bliżej nie skonkretyzowanej liczby osób. Postępowanie administracyjne w tym sensie dotyczy praw Stowarzyszenia, występującego w imieniu innych osób (ogółu mieszkańców zamieszkujących w sąsiedztwie inwestycji – około 600 rodzin), gdyż jest to zgodne z jej celami statutowymi. Podniosło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej z natury rzeczy narusza interes społeczny. Wskazało, że stacja bazowa ma niekorzystny wpływ na zdrowie okolicznych mieszkańców, co objawia się min. łzawieniem i osłabieniem wzroku, bezsennością i ogólnym przemęczeniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że brak jest podstaw do zmiany stanowiska przyjętego w decyzji I instancji. Ponownie wskazał, że członkowie Stowarzyszenia są jednocześnie właścicielami lokali mieszkalnych oraz gruntów pod nimi, znajdujących się w sąsiedztwie wybudowanej stacji bazowej. Fakt ten potwierdził skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Organ podkreślił także, że w sprawie nie wykazano istnienia interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania nieważnościowego na wniosek Stowarzyszenia. Żądanie jest natomiast zgodne z celami statutowymi Stowarzyszenia. Z tych względów utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Dodał, że nie kwestionuje faktu realizowania zadań statutowych Stowarzyszenia, jak również nie sugeruje, że z wnioskiem powinni wystąpić sami mieszkańcy w imieniu własnym, jednakże z wnioskiem wystąpiło konkretne Stowarzyszenie, co nałożyło na organ obowiązek zbadania wniosku w oparciu o art. 31 k.p.a. Skargę do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie Zwykłe "W." z R. W skardze wskazało, że procedura kwestionowania inwestycji rozpoczęła się od zbiorowego protestu 149 rodzin zamieszkałych na osiedlu. Z uwagi na techniczne trudności w prowadzeniu spraw tak dużej ilości osób zawiązały one stowarzyszenie. Ponadto wskazało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznały Stowarzyszenie za stronę w postępowaniu toczącym się przed tym organem i Sądem. Wniosło o uchylenie zaskarżonych postanowień i nakazanie organowi wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2009 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga została uwzględniona, ponieważ zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie tego organu, zapadły bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie tego samego organu o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, wydane w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. i art. 157 k.p.a. Z żądaniem prowadzenia postępowania w takim trybie wystąpiło Stowarzyszenie Zwykłe "W." z R. wskazując na swój interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylającej decyzję Starosty R. z dnia [...] lipca 2008 r., która to wnosiła sprzeciw w sprawie zgłoszenia robót polegających na montażu urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej telefonii cyfrowej. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekając uznał, iż skarżące Stowarzyszenie nie posiada uprawnień do żądania wszczęcia postępowania w oparciu o art. 31 § 1 k.p.a. ponieważ postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków członków tej organizacji oraz Stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem postępowania przemawia interes społeczny. Tym samym uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nieważnościowego na jego żądanie. W konsekwencji stwierdził, że należy orzec stosownie do treści art. 31 k.p.a. i art. 157 k.p.a. Jak stanowi przepis art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Wówczas organ uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu – art. 31 § 2 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek należy zauważyć, iż organ administracji uznał za spełnioną przesłankę polegająca na związku prowadzonego postępowania z celami statutowymi organizacji, natomiast stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał istnienia pozostałych przesłanek, które uzasadniałyby wszczęcie postępowania na żądanie organizacji. W szczególności uznał, że brak jest interesu społecznego, który przemawiałby za udziałem w przedmiotowym postępowaniu tej organizacji społecznej. Pojęcie interesu społecznego nie zostało ustawowo zdefiniowane. Należy ono do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności, ponadto wskazano, że niejednolite traktowanie żądań tej samej organizacji w różnych postępowaniach administracyjnych, lecz w takich samych okolicznościach sprawy, stanowi naruszenie zasady równości z art. 32 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2001 r. II SA 2464/00 Lex nr 81984). W uzasadnieniu postanowienia składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28 września 2009r. II GZ 55/09 (nie publ.) podkreślono, że istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organ nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Obowiązek ten powstaje jednak już w wyniku dodatkowej oceny, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu zbiorowego i to nawet wówczas, gdy jednocześnie działania organizacji będą zmierzały do ochrony indywidualnych praw jej członków. Rzecz jednak w tym, by na gruncie konkretnych indywidualnych spraw rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej udziału w postępowaniu, była jednoznaczna i klarowna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko zinstycjonalizowaną formą popierania konkretnych interesów określonych podmiotów. Z powyższych wypowiedzi orzecznictwa wynika, że skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Do naruszenia tych zasad doszło w niniejszym postępowaniu. Organ bez głębszej analizy odmówił wszczęcia postępowania Stowarzyszeniu powołując się na okoliczność, że działa ona na rzecz swoich członków. Jednakże w świetle omówionego stanowiska orzecznictwa w działaniu organu zabrakło jeszcze jednego elementu, a mianowicie szerszego spojrzenia i analizy czy oprócz interesu indywidualnego członków Stowarzyszenia, działa ono także na rzecz interesu szerszej grupy podmiotów. Min. w skardze zaznaczono, że założycielami Stowarzyszenia było 149 rodzin, jednakże działa ono także w interesie innych członków osiedla (około 600 rodzin). Za wystarczające należało uznać powołanie się na uogólniony interes ogólny, związany z dążeniem do ochrony ludności przed szkodliwym dla zdrowia oddziaływaniem z terenu stacji bazowej telefonii komórkowej. Natomiast z niedookreślonego charakteru kategorii interesu społecznego wynika, że wykluczone jest domaganie się od organizacji udowodnienia tej przesłanki zasadności żądania, o ile z przytoczonych w żądaniu twierdzeń może wynikać jego istnienie, w wyżej podanym rozumieniu. Jeżeli organ widział brak tego interesu należało dać temu wyraz w treści uzasadnienia. Zdaniem Sądu tego w uzasadnieniu rozstrzygnięć zabrakło. Ponadto organ uznając, że w sprawie nie pojawia się istnienie interesu społecznego, nie wskazał okoliczności wyłączających istnienie tego interesu w powyższym znaczeniu. Wnioskodawca tak we wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak również w późniejszych pismach wnoszonych do organów, powoływał się bowiem na interes społeczny uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie. To zaś oznacza, że organ zobligowany był wszcząć postępowanie, a następnie w jego toku ustalić, czy w sprawie można mówić o występowaniu interesu społecznego. W ocenie Sądu ta kwestia wymagała dokonania przez organy ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych, a tego rodzaju czynności winny być przeprowadzone po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok z 17 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 550/08, Naczelny Sąd Administracyjny). Zatem organ winien najpierw wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji, następnie rozważyć kwestię istnienia interesu społecznego i interesu osób trzecich i na koniec dać temu wyraz w rozstrzygnięciu. Przy czym należy pamiętać, że obowiązek ewentualnego wykazania okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego spoczywa na organie. Takim działaniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 107 k.p.a., które to przepisy wymagają od organu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy powyższe przepisy zostały - w ocenie Sądu - w istotnym stopniu naruszone. Świadczą o tym uzasadnienia obu decyzji, w których organy nie odniosły się w sposób pełny do argumentów podnoszonych przez skarżącego. Reasumując należy stwierdzić, że postanowienia organów administracji podlegają uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż wskazano to w skardze. W rozpoznawanej sprawie wystąpiły bowiem tego rodzaju wady i uchybienia, które uzasadniały w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Na podstawie ww. przepisu Sąd orzekł jak w I punkcie wyroku. Punkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.