VII SA/Wa 795/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz, Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi B. K. i J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...] stycznia 2018 r. [....], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku B. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2017 r., [...] odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. [...], uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2007 r. [...] (stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna na działce nr ew. [...], [...] km. [...], w P. przy ul. L. [....]) i stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej działki [...] km. [...] i odmówił stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie. Organ przytoczył art. 154 § 1 k.p.a. i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko w stosunku do decyzji uznaniowych, które wydano w oparciu o przepisy, nie dające organowi żadnego luzu decyzyjnego, oraz wyjaśnił, że do kategorii decyzji uznaniowych nie można zaliczyć decyzji wydanej w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., obliguje organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Odmienne stanowisko prowadziłoby do możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o interes społeczny i słuszny interes strony, a więc innych przesłanek, niż wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja taka byłaby zatem sprzeczna z prawem, co przeczyłoby istocie postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 k.p.a. Nadto organ zaznaczył, że w tym postępowaniu nie jest możliwe ponowne merytoryczne badanie sprawy, ale jedynie zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji w oparciu o przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i J. K. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy: 1. art. 8, 9, 10 § 1, 81 k.p.a., poprzez niewywiązanie się z obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, głównie zaniechaniu wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, a przez to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do państwa; 2. art. 7, 75, 77 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, zaniechanie ustalenia istotnych przyczyn rozstrzygnięcia, pozyskiwania zaufania obywateli, dążenia do prawdy obiektywnej, oraz swobodnej oceny dowodów w tym uniemożliwienia złożenia skarżącemu wniosków dowodowych, skutkujące niewyjaśnieniem stanu faktycznego, w szczególności poprzez zaniechanie przesłuchania strony w celu ustalenia rzeczywistych podstaw wniosku; 3. art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji, nie dokonanie wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia oraz nie umotywowanie decyzji, a tym samym naruszenie zasady przekonywania; 4. pominięcie, że nie było podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, gdyż: warunki zagospodarowania terenu, niezgodnie z prawem wydane w 1992r, zostały przez SKO unieważnione 10 czerwca1994r; pozwolenie na budowę tartaku niezgodnie z prawem z 5 maja 1993r. wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego z 1980r. (przewidujący tereny mieszkaniowe i mieszkaniowo-zagrodowe) - to pozwolenie unieważnił przez NSA 11 grudnia 2001r. wyrokiem IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie, a strony we wniosku o wznowienie oraz pismem z 29 sierpnia 2017 r. w sposób dorozumiany wskazywały, że podstawę wznowienia mogą stanowić art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.. Skarżący wnieśli m.in. o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz.1302). W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontroli Sądu w tej sprawie została poddana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] października 2017 r. odmawiającą uchylenia lub zmiany – w trybie art 154 k.p.a. decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2007 r. uchylającej decyzję Wojewody [....] z [...] sierpnia 2007 r. - stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] listopada 2005 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia na budowę torowiska dla wózka do sortowania i transportu drewna namiotu magazynowego na działce nr ew. [...], [...] km. [...], w P. przy ul. L. [...]) i stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] listopada 2005 r. w części dotyczącej działki [...] km. [...] i odmówił stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie. Wyjaśnić zatem należy, że art. 154 § 1 k.p.a. przewiduje nadzwyczajny tryb wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych objętych ogólną zasadą trwałości decyzji (art. 16 k.p.a.). Przepis ten, jak wynika wprost z jego treści, ma zastosowanie tylko wówczas, gdy na mocy określonej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa. Przedmiotem omawianego postępowania jest ustalenie przesłanek o jakich mowa w tym przepisie, nie zaś – co słusznie podkreślał organ - ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji GINB z [...] października 2007 r. Oznacza to, że do organu należy ocena, czy zgromadzony w sprawie materiał świadczy o konieczności zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej, ze względu na wskazane podstawy (wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., III SA 1745/97, LEX nr 44723, teza pierwsza wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., III SA 1388/99, LEX nr 47229). Zmiana lub uchylenie decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. jest zatem możliwa, jeżeli decyzja jest ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Szczególnie uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony, o jakim mowa w komentowanym przepisie, może nastąpić tylko w sprawie, której charakter na to pozwala. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. jest w konsekwencji możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy, narzuca określone rozwiązanie, art. 154 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Uchylenie lub zmiana decyzji w omawianym trybie może zajść zatem tylko wówczas, gdy ustawodawca przyznał organom pewien "luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Nie mogą być zatem uchylane lub zmieniane w tym trybie tzw. decyzje związane, to jest takie, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Z decyzją związaną mamy do czynienia wówczas, gdy organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie określonej treści, gdy spełnione są wskazane w przepisie przesłanki. O tym, czy dana decyzja jest tzw. decyzją związaną decyduje więc przepis prawa, na podstawie którego decyzja ta została wydana. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 154 k.p.a., organ musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy jest decyzją związaną, czy też nie. Jeśli wniosek dotyczy decyzji związanej, to jej zmiana na mocy art. 154 k.p.a. jest już tylko z tej przyczyny niemożliwa i niedopuszczalna. Zbędne jest w takim przypadku dokonywanie przez organ oceny, czy istnieją wskazane w tym przepisie przesłanki, to jest czy strona na podstawie tej decyzji nie nabyła prawa oraz, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 1693/11, LEX nr 1404618). Prawidłowe jest zatem stanowisko GINB, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można wzruszyć każdej decyzji ostatecznej, a jedynie taką, która wydana jest na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym. Sąd podziela te z poglądów orzecznictwa, które jednoznacznie nie pozwalają na zmianę w trybie art. 154 k.p.a. decyzji mającej charakter związany, a zatem takiej w której przepisy prawa nie pozwalają organowi na żaden luz decyzyjny (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2056/15 oraz z 6 października 2016r. sygn. akt I OSK 2969/14). Nie można bowiem rozważać, czy za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony, skoro organ administracji działający zgodnie z przepisami prawa (art. 6 k.p.a.) w konkretnych okolicznościach faktycznych był zobowiązany wydać decyzję określonej treści. Kierując się powyższym, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skoro GINB odmawiając w obu instancjach zmiany lub uchylenia ww. decyzji z [...] października 2007 r. uwzględnił jej charakter i prawidłowo wyjaśnił, że tryb, o którym mowa w art. 154 k.p.a nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Decyzja wydana również w postępowaniu nadzwyczajnym toczącym się w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest bowiem decyzją o charakterze związanym. Już tylko z tego powodu (i niezależnie od tego, czy zaistniały przesłanki z art. 154, w tym - czy wnioskodawcy wykazali "słuszny interes strony" przemawiający za wzruszeniem decyzji ostatecznej), nie było możliwe zastosowanie ww. art. 154 k.p.a. i uchylenie bądź zmiana na jego podstawie decyzji ostatecznej z dnia 1 października 2007r. Tym samym brak było jakichkolwiek podstaw, aby w toku postępowania organy orzekające zajmowały się okolicznościami podnoszonymi przez skarżących, a mającymi - w ich ocenie - przemawiać za wzruszeniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w kontekście interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Stąd też za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące braku podstaw do wydania pozwoleń na rozbudowę tartaku, z uwagi na to, że unieważniono w 1994r. warunki zagospodarowania terenu z 1992r., jaki i pozwolenie na budowę tartaku z [...].05.1993r. wydano, gdy jeszcze obowiązywał plan z 1980r., które NSA unieważnił wyrokiem z 11.12.2001 r. IV SA 2331/99., co oznacza, że tartak nigdy nie miał pozwolenia na użytkowanie. Z podanych przyczyn chybione okazały się również zarzuty procesowe podniesione w skardze. Sąd stwierdził jednocześnie, iż GINB uwzględnił wszystkie te aspekty sprawy, które w tym przypadku winny być dostrzeżone i ocenione. Odnosząc się natomiast do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnia, że należy je oceniać z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej przez stronę czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Tym samym, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko w sytuacji, gdy strona wykaże, iż uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie czynności procesowych mających wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 575/10; z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 414/11; z dnia 11 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1142/11- publ. cbois - orzecznia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.