VII SA/Wa 797/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., (nr [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. - utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2009 r. ([...]) odmawiającą uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2008 r., (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę kompleksu mieszkalno - usługowo - biurowego z obiektami handlowymi wraz z infrastrukturą na dz. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (obr. [...]) w [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w sytuacji gdy wnioskodawca jako podstawę wznowienia podaje art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to w postępowaniu wstępnym organ ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wniosek złożono w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo zatem postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. wznowił postępowanie w tej sprawie. Wniosek został bowiem złożony w terminie, gdyż inwestor pismem z dnia 3 września 2008r. zwrócił się do organu o umożliwienie przejrzenia akt sprawy z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji ([...]) o środowiskowych uwarunkowaniach. Akta udostępniono w tym samym dniu, Wniosek z dnia 17 września 2008 r. został zatem złożony w terminie określonym w art. 148 § 1 k.p.a. Organ podał, że interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w trybie odwoławczym, jak i wznowieniowym, oprócz inwestora mogą mieć także właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości. Oni bowiem, jako tzw. "osoby trzecie", uprawnieni są do żądania zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 Prawa budowlanego. O ocenie przymiotu strony nie decyduje wewnętrzne przekonanie osoby wnoszącej odwołanie, lecz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a. Następnie, powołując się na orzecznictwo, przybliżył pojęcia interesu prawnego, oraz obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ww. ustawy). Stwierdził, że określenie, który z podmiotów jest stroną postępowania, możliwe jest wyłącznie na podstawie przepisów techniczno-budowlanych. Wskazał, że w sytuacji gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości. Właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje zatem przymiot strony. Zdaniem organu w niniejszej sprawie, z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, że brak jest jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na działki [...] Sp. z o.o., w tym również w zakresie realizacji układu drogowego. Konkludując organ podzielił stanowisko organu I instancji, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie, zasadnie zatem odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem i zarzucając rażące naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak analizy niezbędnej do ustalenia granic obszaru oddziaływania inwestycji. Ponadto, zdaniem skarżącej, doszło do rażącego naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że skarżącej nie przysługiwał status strony oraz przyjęcie, iż w sytuacji, gdy inwestycja spełnia wymogi przewidziane w przepisach techniczno - budowlanych, to nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na okoliczne nieruchomości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010r. (VII SA/Wa 160/10) uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, wskazując na naruszenie art. 7, 8, 77, 80 i 81 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. wobec niewykazania, że wnioskodawca nie posiadał przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ww. ustawy i nie ma go również w postępowaniu wznowieniowym w oparciu o art. 28 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. wyrokiem z dnia 2 marca 2012r. (II OSK 1428/10) uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, wobec stwierdzenia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd II instancji w wyroku z dnia 2 marca 2012r. nie oceniał meritum sprawy zauważając podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku, w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wobec pozbawienia [...] Sp. z o.o. możności obrony jej praw. W tym stanie sprawa wróciła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przystępując zatem do ponownej oceny zaskarżonych rozstrzygnięć należało przede wszystkim podzielić argumentację organów, że w przypadku gdy wznowienie postępowania ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., rozpatrując dopuszczalność wznowienia organ nie bada, czy podmiot wnoszący podanie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż okoliczność ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Stanowisko to przeważa w orzecznictwie. Niemniej uszło uwadze organów obu instancji, że również w postępowaniu wznowieniowym, tak jak w postępowaniu zwyczajnym organy winny przestrzegać zasad ogólnych postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a., a uzasadnienie decyzji winno odpowiadać kryteriom wymienionym w art. 107 § 3 k.p.a. Skargę należało uznać za zasadną, wobec naruszenia przez organy obu instancji powyższych zasad postępowania, w związku z niewyjaśnieniem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organy, co najmniej przedwcześnie, odmówiły bowiem przymiotu strony [...] Sp. z o.o. w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2008 r. we wznowionym postępowaniu. Jak słusznie podniesiono w skardze, w uzasadnieniach obu decyzji zabrakło wnikliwej analizy materiału dowodowego niezbędnej do prawidłowego ustalenia granic obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w związku z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy. Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że u podstaw każdego postępowania administracyjnego leży zasada prawdy materialnej określona w art. 7 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie do jej załatwienia. Wiąże się to z obowiązkiem zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a., gdyż wyłącznie na podstawie całokształtu zebranego materiału dowodowego można ustalić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Na gruncie rozpatrywanej sprawy szczególnego podkreślenia wymaga również to, że uzasadnienie decyzji winno odpowiadać wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a. Organy mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zadośćuczynienie zasadom opisanym w art. 8 i 11 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania w taki sposób, aby w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko wzięto pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Treść uzasadnienia ma podstawowe znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji obejmującej wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia w przypadku jej zaskarżenia kontrolę, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do zastosowania określonej normy prawnej, czy normę tę prawidłowo zinterpretował. Uzasadnienie decyzji nie będzie spełniało powyższych kryteriów, jeżeli nie odzwierciedlono w nim w dostateczny sposób ustaleń faktycznych, a rozważania organu nie nawiązują do materiału dowodowego i przepisów prawa. Taka sytuacja miałe miejsce w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji są bowiem ogólnikowe i lakoniczne. Organ I instancji stwierdził zaledwie jednym zdaniem, że nie znalazł podstaw do uznania, iż na etapie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] marca 2008r. skarżąca posiada przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, gdyż zakres oddziaływania inwestycji nie obejmował działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...]. Podobnie uczynił organ II instancji, który - poza obszernymi rozważaniami ogólnymi - stwierdził kategorycznie, że z projektu zagospodarowania terenu wynika jednoznacznie, iż brak jest jakiegokolwiek oddziaływania omawianej inwestycji na działki skarżącej, w tym również w zakresie realizacji układu drogowego. W tym miejscu przypominieć należy, że organ odwoławczy ma obowiązek ocenić prawidłowość decyzji pierwszoinstancyjnej nie tylko w granicach zarzutów odwołania, ale także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Dwuinstancyjność postępowania oznacza, że złożenie przez stronę odwołania powoduje, iż sprawa rozpoznawana jest ponownie przez organ odwoławczy w jej całokształcie. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne po to, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić, to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji, bądź zastosować art. 138 § 2 k.p.a. w przypadkach w nim wymienionych. Opisane wyżej uchybienia wskazanym przepisom postępowania uniemożliwiały wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości, a w konsekwencji czyniły przedwczesnym i dowolnym uznanie, że skarżąca nie posiadała przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 tej ustawy w kwestionowaniu, we wznowionym postępowaniu, decyzji z dnia [...] marca 2008 r., Powinnością organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wskazań Sądu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.