VII SA/Wa 798/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. na podstawie art. 49 ust 1 i 2 w zw. z art. 59f ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na M., E. i J. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za realizację bez wymaganego pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Zażalenie na to postanowienie złożył M. M. podając, że wykonał jedynie remont budynku letniskowego polegający na wymianie ścian, stropu, konstrukcji i pokrycia dachu, otworów okiennych i drzwiowych, bowiem istniejące wcześniej elementy budynku okazały się być w złym stanie technicznym. Po rozpatrzeniu zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji prowadził procedurę legalizacyjną z naruszeniem art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - wobec budynku, który narusza przepisy techniczno - budowlane tj. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010 r. po rozpoznaniu skargi M. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej skargę oddalił. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontrolując prawidłowość tego rozstrzygnięcia przypomniał, że aktualne brzmienie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest wynikiem zmiany dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80 poz. 718). Celem tego przepisu jest umożliwienie odstąpienia od rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, który swoim istnieniem nie narusza przepisów prawa. Przesłanki legalizacyjne samowoli budowlanej szczegółowo określają przepisy ust. 2 w/w artykułu. Stosownie do tego przepisu nie można pozbawić inwestora - sprawcę samowoli budowlanej, możliwości legalizacji obiektu, a organ administracji właściwy w sprawie po wszczęciu postępowania winien ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ nadzoru budowlanego powinien w drodze postanowienia nałożyć obowiązki wymienione w ust. 3 art. 48. Przedłożenie w określonym terminie wymaganych dokumentów jest traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (lub w przypadku zakończonej budowy jako wniosek o zatwierdzenie projektu) i umożliwia dalsze prowadzenie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49 Prawa budowlanego, m.in. nałożenia obowiązku uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do wystąpienia przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, co stanowiło podstawę do wydania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzut skarżącego, iż organ odwoławczy rozszerzył przedmiot postępowania odwoławczego, w ocenie sądu nie był zasadny - gdyż w przypadku kontroli postanowienia nakładającego opłatę legalizacyjną, przedmiotem kontroli jest nie tylko prawidłowość naliczenia opłaty, ale przed wszystkim ocena, czy zaistniała możliwość wydania tego rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010r. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późniejszymi zmianami), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, nakazał M. M. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku letniskowego zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] obr.[...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu organ przypomniał przebieg postępowania i podał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r.. nałożył na E. i J. M. i M. M., na podstawie art. 48 ust.2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązek wstrzymania robót budowlanych oraz przedstawienia w terminie 60 dni, licząc od dnia doręczenia postanowienia, dokumentów umożliwiających legalizację zaistniałej samowoli budowlanej, tj.: zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy P. o zgodności ww. obiektu z obowiązującymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź, w przypadku braku tego planu, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egz. projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przedstawieniu wymaganych dokumentów, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009r. nałożył na wyżej wymienionych opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej zostało uchylone w postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 672/10, oddalił skargę M. M. na ww. postanowienie organu II instancji. Organ I instancji, w świetle zapadłego orzeczenia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz wyroku Sądu wskazał, że samowolę budowlaną można zalegalizować, gdy nie narusza ona przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W rozstrzyganym przypadku lokalizacja budynku w odległości 1,60m od granicy działki narusza przepisy dotyczące usytuowania obiektu, to jest § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami). Jednocześnie zdaniem organu, w stanie faktycznym sprawy nie można było zastosować § 12 ust. 3 pkt.1 ww. rozporządzenia, pozwalającego w określonych warunkach na zbliżenie do granicy z działką sąsiednią , gdyż szerokość działki, na której usytuowany jest budynek, przekracza 16m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż jedynym sposobem na przywrócenie stanu zgodnego z prawem jest orzeczenie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, gdyż wobec naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, brak jest przesłanek określonych w art. 48 ust.2 pkt.2 Prawa budowlanego, umożliwiających legalizację samowoli. Doprowadzenie budynku do stanu zgodności z prawem, wiązałoby się z koniecznością odsunięcia budynku na odległość 3m od granicy działki, co chociaż teoretycznie możliwe jest niecelowe ze względów ekonomicznych. Jak ustalono M. M. był wyłącznym inwestorem obiektu, w związku z tym, został wskazany jako adresat decyzji rozbiórkowej. M. M. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2010r. W jego uzasadnieniu wskazał, że budynek został wybudowany przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dopuszczających aktualnie sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5m na działce o szerokości mniejszej, niż 16m. Podnosił, że w miejscu przedmiotowego obiektu istniał uprzednio budynek gospodarczy, który był remontowany, jednak po rozpoczęciu remontu i stwierdzeniu bardzo złego stanu technicznego podjął decyzję o jego rozbiórce. Nowy - przedmiotowy budynek został odbudowany na istniejących fundamentach starego budynku. Odległość od granicy działki sąsiedniej nie uległa zmianie, przy czym jest ona większa, niż 1,5m. Zarzut organu o naruszeniu odległości od granicy wynikającej z przepisu § 12 warunków technicznych skarżący uznał za niesłuszny. Poprzednio (przed nowelizacją) § 12 ust. 3 rozporządzenia stanowił, że: sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy z działką budowlaną lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli: wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki. Zatem przepis nie określał, o jakie rozmiary działki chodzi. Obecnie przepis wskazuje, że chodzi o działkę budowlaną o szerokości mniejszej, niż 16m. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości większej, niż 1,5m od granicy (w odległości 1,6m), tym samym, zdaniem skarżącego przytoczone przez organ regulacje nie mają zastosowania. Przesłanki do orzeczenia rozbiórki zaistniałyby jedynie wtedy, gdyby budynek usytuowany był bezpośrednio przy granicy albo w odległości mniejszej niż 1,5m od granicy. Zdaniem skarżącego ustawodawca dopuścił możliwość sytuowania budynku w odległościach od granicy, zawartych w przedziale 1,5-3,0m, o ile ściana budynku zwrócona w stronę tej granicy nie będzie miała otworów okiennych lub drzwiowych. Legalizacji budynku była zatem możliwa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., po rozpatrzeniu odwołania M. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r. nakazującej całkowitą rozbiórkę budynku letniskowego usytuowanego na nieruchomości o nr ew. [...] obr. [...] przy ul. [...] w P. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu argumenty podnoszone w odwołaniu nie miały wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotowy budynek letniskowy powstał bez pozwolenia na budowę. W wyniku przeprowadzonego przez organ nadzoru postępowania wyjaśniającego wykazano, że nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkami umożliwiającymi legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę są: zgodność budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak naruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru nakazuje rozbiórkę obiektu (art. 48 ust. 1), bez uprzedniego uruchomienia procedury legalizacyjnej, tj. bez wzywania inwestora na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego do przedłożenia dokumentów,. W przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zgodności samowoli budowlanej z przepisami techniczno-budowlanymi i brak możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, odległość budynku od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić nie mniej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy oraz 3 m - gdy jest zwrócony ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z protokołu kontroli sporządzonego w dniu 13.05.2008 r., odległość budynku skarżącego od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1,6 m. Usytuowanie spornego obiektu nie spełnia zatem wymogów § 12 ust. 2-3 w/w rozporządzenia. Nie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej i organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nakazująca rozbiórkę, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nadto organ odwoławczy wskazał, że do legalizacji samowoli budowlanych stosuje się przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w chwili orzekania, a nie w chwili popełnienia samowoli. Organ nadzoru I instancji słusznie zastosował rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w jego obecnym brzmieniu. M. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2011r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2010r. w przedmiocie nakazu całkowitej rozbiórki budynku letniskowego na działce przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu skargi podniósł, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 107 § 3 i 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zarzucił, że jej uzasadnienie jest powierzchowne. Organ odwoławczy wadliwie ocenił, że § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, jak i obecnym, w zakresie możliwości posadowienia budynku w zbliżeniu do granicy, nie odnosi się do przedmiotowego stanu faktycznego. Nadto działanie organu odwoławczego naruszało art. 15 Kpa. Organ zobowiązany był przeprowadzić ponownie kompleksową analizę sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji wskazuje, iż nie wywiązał się z tego obowiązku. Nakaz rozbiórki mógł być orzeczony tylko wówczas, gdyby w wyniku postępowania wyjaśniającego okazało się, że istnieje niedające się usunąć naruszenie prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę odnosząc się do jej zarzutów stwierdził, że są bezzasadne. Zastosowanie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, byłoby możliwe gdyby szerokość przedmiotowej działki budowlanej, była mniejsza niż 16 m. W niniejszej sprawie szerokość działki przekracza 16 m, stąd organ nadzoru budowlanego zmuszony były zastosować odległości wynikające z § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia, a wobec stwierdzenia sprzeczności z przepisami techniczno - budowlanymi należało orzec rozbiórkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Podnoszone w skardze argumenty nie miały wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, a zaprezentowana tam wykładnia przepisu § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami) była wadliwa. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek letniskowy powstał bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane nawet te które opisuje sam skarżący jako wykonane przy przedmiotowym obiekcie, można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, były bowiem budową nowego obiektu. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, warunkami umożliwiającymi legalizację obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodność budowy tego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak naruszania przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Zatem zalegalizowanie samowoli budowlanej możliwe byłoby dopiero gdyby w wyniku postępowania wyjaśniającego ustalono, że poza samym faktem samowoli nie ma niedających się usunąć naruszeń prawa, w tym norm odległościowych wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późniejszymi zmianami). W przedmiotowej sprawie zaistniało takie naruszanie przepisów techniczno-budowlanych, że niemożliwym było doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Słusznie organ stwierdził, iż doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem oznaczało odsunięcie go na odległość 3 metrów od granicy Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 13.05.2008 r., odległość przedmiotowego obiektu od granicy działki sąsiedniej wynosi ok. 1,6 m. Nie ulega również wątpliwości, iż doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem oznacza stan prawny istniejący w dacie orzekania przez organ nadzoru budowlanego. Do legalizacji samowoli budowlanych stosuje się bowiem przepisy techniczno - budowlane obowiązujące w chwili orzekania, a nie w chwili popełnienia samowoli. Organ nadzoru I instancji słusznie zastosował rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 r. w jego obecnym brzmieniu. Generalna zasada usytuowania budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną została zawarta w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.), który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Natomiast wyjątek od tej reguły został zawarty m. in. w ust. 3 pkt 1 § 12, który w stanie faktycznym sprawy z uwagi na zbliżenie do granicy, mógłby mieć ewentualnie zastosowanie. Dopuszcza on sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Rozwiązania wynikające z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie mają charakter odstępstwa od generalnej zasady nakazującej lokalizację nowych obiektów w oddaleniu od nieruchomości sąsiednich i jako takie powinny być interpretowane w sposób ścisły. W związku z czym mogą one znajdować zastosowanie tylko wówczas, gdy na konkretnej nieruchomości z uwagi na jej określoną przepisami szerokość (do 16 metrów) nie ma innej możliwości usytuowania konkretnego obiektu, oraz gdy takie usytuowanie nie będzie ograniczało praw właścicieli nieruchomości sąsiednich. Nie było kwestionowane, że działka skarżącego ma szerokość większą niż 16 metrów. W tych warunkach usytuowanie spornego obiektu nie spełnia wymogów odległościowych wynikających z dyspozycji § 12 rozporządzenia. Przedmiotowy obiekt, jako sprzeczny z przepisami techniczno - budowlanymi, nie mógł zostać zalegalizowany w ramach procedury przewidzianej przez prawo budowlane. Skoro nie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej, to organ nadzoru budowlanego zobligowany był wydać decyzję nakazująca rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.