VII SA/Wa 8/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz J. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 105 § 1, § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, dalej k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku J. K. w sprawie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] tak, aby umożliwiał on dostęp z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] składającej się z działek [...], [...], [...] i [...] obr. [...] oraz określenia miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych - umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż J. K. zwrócił się do organu z wnioskiem o: a. wydanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] tak, aby umożliwiał on dostęp z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] składającej się z działek [...], [...] oraz [...] obr. [...] (dla, której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]) - wniosek dotyczy zezwolenia na przebudowę zjazdu znajdującego się już na nieruchomości (działka [...]), który pozwala obecnie na dojazd do innej nieruchomości, na której znajduje się stacja benzynowa; b. określenie, na podstawie art. 29 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych w celu sporządzenia projektu budowlanego i wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Organ wskazał, iż wprawdzie wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym dz. nr [...], [...] oraz [...] przyległych do drogi krajowej nr [...], jednakże istniejący zjazd jest przystosowany jedynie do obsługi stacji benzynowej i nie umożliwia zjazdu na działki stanowiące przedmiot użytkowania wieczystego. Wobec powyższego, skoro przedmiotowy zjazd komunikuje z drogą krajową wyłącznie teren stacji paliw, o jego przebudowę może wystąpić tylko właściciel lub użytkownik działek (przyległych do pasa drogowego), na których zlokalizowana jest stacja paliw, bądź podmiot posiadający odpowiednie umocowanie inwestora. W rozpatrywanym przypadku powyższe przesłanie nie zachodzi, gdyż wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów na potwierdzenie, że jest stroną w przedmiocie przebudowy istniejącego zjazdu. Natomiast co do zakresu żądania oznaczonego we wniosku jako "b.") organ podniósł, iż dotyczy ono etapu występującego już po wydaniu przez zarządcę drogi zgody w postaci decyzji administracyjnej na lokalizację zjazdu, na podstawie której inwestor, po spełnieniu warunków w niej narzuconych zobowiązany jest do sporządzenia projektu budowlanego zjazdu zgodnie Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. 2003 r., Nr 120, poz. 1133) i uzgodnienia go z zarządcą przed uzyskaniem pozwolenia na budowę zjazdu. Treść tego żądania " określenie na podstawie art. 29 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych (...)" nie jest jednoznaczna z wnioskiem strony do organu o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu w myśl art. 29 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy o drogach publicznych. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] października 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa po rozpoznaniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - utrzymał w mocy i zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wniosek z dnia 14 stycznia 2012 r. J. K. zawierał żądanie wydania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...], tak aby umożliwiał on dojazd do nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w m. [...], albo na lokalizację zjazdu z tej drogi do ww. nieruchomości. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na interes prawny lub obowiązek. W rozpatrywanej sprawie normą prawną, z której należy wywodzić interes prawny podmiotu niniejszego postępowania, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych który stanowi: "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Przepis ten wprowadza zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej; są nimi wyłącznie właściciel i użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. Zdaniem organu zasadnie przyjęto, iż J. K. nie może być stroną postępowania o wydanie zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu w rozumieniu art. 28 k.p.a., ponieważ nie mieści się w kręgu podmiotów zakreślonych normą art. 29 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o drogach publicznych, jako że nie jest właścicielem ub użytkownikiem działek nr [...] i [...], na których terenie jest usytuowana stacja paliw i do których jest wykonany ten zjazd. Organ zauważył, iż w niniejszej sprawie winno zapaść orzeczenie w oparciu o art. 61 a §1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania jednakże powyższe uchybienie w ocenie organu, pozostaje bez wpływu na samą decyzję. W niniejszej sprawie zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego. Organ podniósł ponadto, iż decyzją rozstrzygnął sprawę, której przedmiotem było żądanie określone przez skarżącego w pkt "a", natomiast decyzja, którą z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyda na podstawie art. art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 lub 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Dyrektor Oddziału we [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, będzie rozstrzygała sprawę, której przedmiotem będzie drugie z żądań strony. Wydanie jednej decyzji zawierającej rozstrzygnięcia w obu tych sprawach nie było możliwe ze względu na to, że są to pod względem materialnoprawnym sprawy różnego rodzaju. Skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2012 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wnosząc o jej uchylenie oraz decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania: - art. 105 1 k.p.a., art. 61 a § 1 k.p.a. art. 28 k.p.a. w zw. z. art. 29 ustawy o drogach publicznych i art. 233 kc poprzez umorzenie postępowania na skutek przyjęcia, że skarżący nie jest stroną w zakresie zgłoszonego żądania; - art. 7, art. 8, art. 9 i art. 63 § 2 k.p.a. poprzez sprzeczną z zasadami logicznego rozumowania i całym materiałem sprawy interpretację żądania strony prowadzącą do naruszenia jej słusznego interesu oraz podważającą zaufanie do władzy publicznej; - art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwej analizy i interpretacji stanowiska strony i poprzestanie na wybiórczym odczytaniu fragmentu jednego z jej pism (słowo "przebudowa") oraz pominięcie pozostałego materiału sprawy, np. załączonej do wniosku mapy; - art. 11 i art. 12 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie rozpoznania i odniesienia się w zaskarżonej decyzji do większości zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przede wszystkim dotyczących błędnej interpretacji żądania przez organ, który wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Skarżący w skardze w obszerny sposób opisał stan faktyczny dotyczący nieruchomości. Podał, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] oraz [...] obr. [...] (dla której Sad Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr .[...]). Przylegają one do drogi publicznej nr [...] . Nieruchomość skarżącego jest skomunikowana z drogą krajową za pomocą zjazdu, który nie spełnia elementarnych warunków bezpieczeństwa, a nadto nie spełnia oczekiwań wnioskodawcy co do zagospodarowania jego nieruchomości. Wszczynając postępowanie skarżący chciał uzyskać zezwolenie administracyjne, które obejmowałoby przeprowadzenie prac pozwalających na bezpośrednie skomunikowanie jego nieruchomości z drogą publiczną, w szczególności tak aby pojazdy poruszające się drogą krajową od strony [...] w stronę [...] mogły zjechać z drogi publicznej bezpośrednio na działkę nr [...] i dalej działkę [...]. W ocenie skarżącego wymagało to przeprowadzenia prac w obrębie już istniejącego dodatkowego pasa ruchu, który to pas skarżący uważał za "zjazd z drogi". Ponieważ jedyną możliwością doprowadzenia do tego stanu jest dokonanie prac na terenie istniejącego już obecnie dodatkowego pasa ruchu prowadzącego obecnie na stację paliw, wnioskodawca sformułował żądanie zezwolenia na przebudowę tego pasa ruchu (który to pas wnioskodawca, nie będący specjalistą w dziedzinie budowy dróg. nazwał "zjazdem", gdyż potocznie dodatkowy pas ruch to właśnie "zjazd" z drogi) poprzez powstanie zjazdu do jego nieruchomości, jednocześnie oczekując zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 wskazania przez organ administracyjny jego lokalizacji oraz parametrów technicznych. Skarżący wskazał, że jego wniosek zmierzał do wydania zezwolenia na dokonanie inwestycji na własnej nieruchomości wnioskodawcy. W ocenie skarżącego interpretacja jego żądań w toku dotychczasowego postępowania nie była prawidłowa, a organ zmierzał do takiej interpretacji wniosku, aby możliwe było uniknięcie merytorycznego orzekania w sprawie. Organ administracyjny przypisał bez jakichkolwiek podstaw stronie zgłoszenie dwóch żądań: przebudowy zjazdu do działek nr [...] i [...] oraz lokalizacji zjazdu na nieruchomość strony (a w pierwszej wydanej w sprawie decyzji przypisał stronie zgłoszenie tylko pierwszego wskazanego żądania). Z niewyjaśnionych w loku postępowania przyczyn rozpoznał tylko pierwsze z tych żądań, umarzając cale postępowanie. Żądanie, do którego odnosił się organ nie zostało jednak przez stronę nigdy zgłoszone. Od samego początku wniosek zawierał tylko jedno żądanie, w pierwotnej wersji wniosku ujęte alternatywnie ze względu na różne możliwości rozwiązań technicznych. Strona zawsze domagała się tylko zezwolenia na dokonanie prac na działce [...], prowadzących do powstania bezpośredniej komunikacji wskazywanych we wniosku działek ([...] i [...]) z drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 1270, zw. dalej p.ps.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z akt sprawy we wniosku z dnia 14 stycznia 2012 r. skarżący wniósł o: a. wydanie na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...] tak, aby umożliwiał on dostęp z drogi krajowej nr [...] do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] składającej się z działek [...], [...] oraz [...] obr. [...] (dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]). b. określenie, na podstawie art. 29 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych w celu sporządzenia projektu budowlanego i wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko organu co do braku legitymacji skarżącego w sprawie uzyskania zezwolenia na przebudowę istniejącego zjazdu z drogi krajowej nr [...]. Zgodnie z art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) budowa lub przebudowa zajazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1) a w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi (ust. 2). Z treści art. 29 ustawy o drogach publicznych, jak też z żadnego innego przepisu, nie wynika, aby przymiot strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia zjazdu służył innym podmiotom poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej. Według utrwalonego orzecznictwa cechą interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosowanych czynności organu administracji (vide wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1784/83). Interes prawny mają tylko podmioty, których sytuacja wynika wprost z normy prawa materialnego. Postępowanie w sprawie budowy/przebudowy zjazdu ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych wyłącznie z korzystaniem z dróg publicznych, o czym świadczy umieszenie przywoływanego przepisu w ustawie o drogach publicznych, jak też nadanie uprawnień w tym zakresie zarządcy drogi. W postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 13 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 318/99), wyrażającego pogląd że legitymacja strony w postępowaniu o wyrażenie zgody na zjazd z drogi na działkę, nie służy innym osobom poza jej właścicielami czy użytkownikami. Jak zasadnie wskazał organ skarżący nie jest właścicielem lub też użytkownikiem działek nr [...] i [...], na których terenie jest usytuowana stacja paliw i do których jest wykonany ten zjazd. W konsekwencji nie można przyjąć, że Sąd jednakże nie podziela stanowiska organu co do prawidłowości umorzenia postępowania w sprawie na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej: kpa) w zakresie dotyczącym "określenia miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych w celu sporządzenia projektu budowlanego i wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu". Jak słusznie zauważył skarżący organ administracji powinien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma. Tymczasem organ administracji nie przeprowadził szczegółowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego zakresu żądania strony. W ocenie Sądu całkowicie niezasadne było pominięcie przez organ wniosku strony określonego w punkcie "b" , tym bardziej, że organ nie może dowolnie rozstrzygać o żądaniach zawartych we wniosku dokonując pomiędzy nimi wyboru. Brak jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania osoby, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, 8, 9 i 10 oraz 63 § 2 kpa. Należy zgodzić się z tezą, że o tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje strona, a nie organ do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, LEX nr 81741). Obowiązkiem organu jest zatem wyjaśnienie rzeczywistej woli skarżącego, przy udzieleniu mu przy tym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 1994 r., III SA 1111/93, z dnia 17 września 1992 r., IV SA 949/92, z dnia 2 marca 1987 r., sygn. III SA 92/87, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 22 stycznia 2004 r. sygn. III SA 1503/03 i w Poznaniu z dnia 28 października 2009 r., sygn. II SA/Po 232/09). Tak określonej wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. nie zauważył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mimo wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro w powołanej decyzji nie rozstrzygnięto o całości wniosku skarżącego, to organ winien w tym zakresie decyzję uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wadliwość ta jest tym bardziej, iż organ orzekając powtórnie nie wskazał już w treści decyzji na oba wnioski skarżącego, a jedynie na pierwszy w z nich, dotyczący przebudowy istniejącego zjazdu łączącego drogę z działką należącą do innego podmiotu, co do którego nie istnieje wątpliwość w zakresie braku interesu prawnego. Tymczasem, zdaniem Sądu, nie można w ogóle wykluczyć na tym etapie procedowania, że rzeczywistą intencją wnioskodawcy było ustalenie przez organ możliwości lokalizacji nowego zjazdu obok już istniejącego. Co więcej, w świetle akt administracyjnych i treści skargi intencja taka wydaje się bardzo prawdopodobna. W tej sytuacji obowiązkiem organu było przystąpić do merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku, po ewentualnym wyjaśnienia zakresu żądania strony, czego organ zaniechał. Prowadząc na nowo postępowanie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i autostrad wyjaśni rzeczywistą wolę strony, biorąc pod uwagę jego wolę uzyskania nowego zjazdu zapewniającego komunikację działki z drogą krajową nr [...]. W zakresie wniosku o wydanie zezwolenia na przebudowę zjazdu Sąd podziela stanowisko organu, iż skarżący nie posiada w sprawie interesu prawnego, w związku z czym obowiązkiem organu będzie w tym zakresie wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Natomiast, w przypadku pozostałej części wniosku (o ile skarżący potwierdzi jego zakres) dotyczącej "określenia, na podstawie art. 29 ust. 3 zd. 2 ustawy o drogach publicznych, miejsca lokalizacji zjazdu i jego parametrów technicznych w celu sporządzenia projektu budowlanego i wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę zjazdu" - organ rozstrzygnie sprawę merytorycznie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a.