VII SA/Wa 80/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2016 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w ramach nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w dniu [...] października 2013 r. do organu wpłynęło pismo R. K. dotyczące nieprawidłowości powstałych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców. W dniu [...] grudnia 2013 r. przedstawiciel organu powiatowego dokonał czynności kontrolnych w ww. sprawie. Uznając, że wnioskodawca – R. K. nie posiada przymiotu strony, PINB dla [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. wydał postanowienie Nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Informacje uzyskane przez organ I instancji stanowiły jednak podstawę do wszczęcia z urzędu przez PINB dla [...], w dniu [...] kwietnia 2014 r., postępowania administracyjnego w sprawie stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego. Po dokonaniu analizy dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] stwierdził, iż nie ma podstaw prawnych i faktycznych do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Organ podniósł, iż z protokołu oględzin Nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, że budynek znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, a kwestie zawarte w piśmie R. K. dotyczą usterek, które powinny być usunięte przez dewelopera w ramach gwarancji. Organ wskazał, że również z przedłożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową, jako właściciela budynku, aktualnych protokołów ze sprawdzenia stanu technicznego przedmiotowego budynku wynika, iż budynek wraz z instalacjami znajduje się w dobrym stanie technicznym. Z tych przyczyn organ umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. R. K. złożył odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię. Zarzucił organowi brak podjęcia odpowiednich działań wobec [...] Sp. z o.o. i zobowiązania dewelopera do usunięcia wad i usterek (zagrażających zdrowiu i życiu mieszkańców) budynku przy ul. [...] w [...]. R. K. podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] odmawia mu przymiotu strony postępowania, pomimo, że jest współwłaścicielem nieruchomości [...]. Wskazał, że jako współwłaściciel nieruchomości złożył wniosek o wszczęcie postępowania w związku z szeregiem wad i usterek budynku zrealizowanego przez [...] Sp. z o.o. Podkreślił, że [...] Sp. z o.o. odmawia usunięcia zgłoszonych wad, dlatego też zwrócił się do PINB dla [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania przeciw deweloperowi. Organ był informowany, iż deweloper odmawia usunięcia wad, pomimo tego umorzył postępowanie. Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem R. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że jako organ II instancji obowiązany jest przed merytorycznym rozpatrzeniem odwołania przeprowadzić postępowanie wstępne, podczas którego bada m.in., czy zostało ono złożone w ustawowo przewidzianym dla tej czynności terminie oraz czy odwołanie wniósł podmiot do tego uprawniony. Zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. W myśl art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem organu R. K. jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem niniejszej sprawy administracyjnej, jednakże posiada on jedynie interes faktyczny, związany z zamieszkiwaniem w przedmiotowym budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny przysługujący R. K. do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowym budynku działa Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zwrócił uwagę na art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 nr 80 poz. 903 ze zm.), zgodnie z którym zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony przysługuje Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w [...], nieuzasadnione byłoby więc uznanie za stronę członka wspólnoty. Organ wskazał, że skoro ustawodawca jednoznacznie przewidział, że w sprawach dotyczących wspólnoty uprawnionym podmiotem - stosownie do treści art. 21 ustawy o własności lokali - jest zarząd wspólnoty, to nie można twierdzić, że prawo to przysługuje jednocześnie wszystkim jej członkom (o ile oczywiście nie wystąpią szczególne okoliczności, które będą wskazywały na interes prawny konkretnej osoby). Wyjątki mają miejsce w sytuacjach szczególnych, gdy z całokształtu okoliczności bezspornie wynika, iż określony lokator może mieć interes prawny wywiedziony z art. 28 Kpa do występowania jako strona postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie takiego interesu nie dostrzegł, co musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] złożył R. K.. Zarzucił organom obu instancji brak podjęcia odpowiednich działań wobec [...] Sp. z o.o. i zobowiązania dewelopera do usunięcia wad i usterek (zagrażających zdrowiu i życiu mieszkańców) budynku przy ul. [...] w [...]. R. K. podkreślił, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznaje go za stronę postępowania, pomimo, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości [...]. Wskazał, że jako współwłaściciel nieruchomości złożył wniosek o wszczęcie postępowania w związku z szeregiem wad i usterek budynku zrealizowanego przez [...] Sp. z o.o. Podkreślił, że [...] Sp. z o.o. odmawia usunięcia zgłoszonych wad, dlatego też zwrócił się do PINB dla [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania przeciw deweloperowi. Skarżący podniósł, że organy obu instancji są świadome, iż deweloper odmawia usunięcia wad budynku, pomimo tego PINB [...] umorzył postępowanie. R. K. wskazał, że zasadą jest występowanie w sprawach wspólnot mieszkaniowych organów je reprezentujących, nie wyłącza to jednak możliwości uzyskania przez właściciela lokalu przymiotu strony postępowania. Taka sytuacja ma miejsce zwłaszcza wtedy, gdy właściciel lokalu domaga się podjęcia przez organ nadzoru budowlanego działań mogących skutkować nałożeniem na zarządcę reprezentującego wspólnotę określonych obowiązków mających doprowadzić do usunięcia niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia (w tym dla tegoż właściciela) wynikającego z naruszenia wskazywanych przepisów prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], umarzającej postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego, dotyczące stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Powodem wydania takiego rozstrzygnięcia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego było uznanie przez organ, iż składający odwołanie R. K. nie jest stroną postępowania. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 127 § 1 Kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby niebędącej stroną postępowania. Przystępując do rozpatrzenia odwołania organ - we wstępnej fazie postępowania - ma obowiązek sprawdzenia, czy żądanie zgłoszone w tym przedmiocie pochodzi od strony postępowania. Ustalenie, że odwołanie wniosła osoba nie posiadająca przymiotu strony, powoduje, że nie może ono zostać rozpoznane merytorycznie i obliguje organ odwoławczy do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Przepisem ogólnym określającym, kto posiada legitymację strony w postępowaniu administracyjnym jest art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Jest to występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który uprawniałby do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zauważyć trzeba, że postępowanie prowadzone przez organ I instancji, zakończone kwestionowaną przez R. K. w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., dotyczyło stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] i prowadzone było w trybie przepisów zawartych w rozdziale 6. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dotyczących utrzymania obiektów budowlanych. W myśl art. 61 Prawa budowlanego, obiekt budowlany należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy, a także zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia określonych w art. 61 pkt 2 czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt. Naruszenie obowiązków wynikających z powołanego przepisu skutkuje sankcją w postaci wydawanego w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W art. 61 Prawa budowlanego ustawodawca określił podmioty zobowiązane do utrzymywania obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym, wskazując, iż są nimi właściciel lub zarządca obiektu. Treść przepisów art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego nie ogranicza jednak kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących stanu technicznego obiektów budowlanych wyłącznie do osoby właściciela lub zarządcy obiektu. Przepisy te wskazują jedynie podmioty obciążone obowiązkiem właściwego utrzymania obiektu budowlanego, będące jednocześnie adresatami decyzji nakazujących usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wydawanych na podstawie art. 66 ustawy. Interes prawny pozostałych podmiotów powinien być badany zgodnie z przepisem art. 28 Kpa. Zatem legitymacja procesowa przysługuje także innym osobom, które posiadają interes prawny w postępowaniu. R. K. swój interes prawny w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] wywodzi z faktu, że jest właścicielem lokalu w tym budynku, a także współwłaścicielem części wspólnych nieruchomości. Oceniając przymiot strony w tym postępowaniu należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.). Stosownie do art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy, w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. W myśl art. 6 ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd, który reprezentuje wspólnotę na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali, co wynika z art. 21 ustawy. Z przepisów ustawy o własności lokali wynika, że w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej to wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem praw i obowiązków, posiada zdolność prawną i sądową. Właściciel lokalu mieszkalnego w budynku objętym wspólnotą w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących części wspólnych budynku, nie ma zatem legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jedynie w szczególnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od tej ogólnej zasady. Członek wspólnoty może występować w charakterze strony postępowania, obok wspólnoty mieszkaniowej reprezentowanej przez zarząd, ale tylko wtedy, gdy posiada indywidualny interes prawny, znajdujący oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2013 r. sygn. II OSK 583/12 LEX nr 1483452, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 17 maja 2010 r. sygn. VII SA/Wa 412/10 LEX nr 676108, z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. VII SA/Wa 879/10 LEX nr 694525). W ocenie Sądu za zasadne uznać należy stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że R. K. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...], a tym samym nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie złożonego przez niego odwołania od wydanej w tym postępowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżący nie wykazał bowiem własnego interesu prawnego, będącego podstawą do przyznania mu statusu strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej części wspólnych ww. nieruchomości. R. K. przysługuje wprawdzie tytuł odrębnej własności lokalu mieszkalnego i udział w częściach wspólnych budynku, jednak interesu prawnego w sprawach dotyczących nieruchomości wspólnej nie wywodzi się z samego faktu posiadania udziałów w tej nieruchomości. O interesie prawnym skarżącego w postępowaniu w ramach nadzoru budowlanego, dotyczącym stanu technicznego budynku przy ul. [...] w [...], nie mogą też świadczyć argumenty wskazujące, że deweloper [...] Sp. z o.o. odmawia usunięcia wad budynku, co skłoniło skarżącego do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Okoliczność, iż skarżący bezskutecznie domaga się od dewelopera usunięcia określonych wad i usterek nie stanowi podstawy do przyznania mu przymiotu strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie, lecz wskazuje na cywilnoprawny charakter sporu i może być oceniana w ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym. W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że R. K. nie przysługiwał przymiot strony w kwestionowaniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], a to obligowało organ do umorzenia postępowania odwoławczego. Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).