VII SA/Wa 802/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Wo0jewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 rv poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) po rozpatrzeniu odwołania Pani D.N. z dnia [...] grudnia 2017 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. nakazującej Pani D.N. rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,40 m x 5,04 m na działkach [...] i [...] położonych w O. gm. S. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia [...] marca 2017 r. Pani A.K. zwróciła się do PINB w G. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w sprawie "legalności postawionych budynków gospodarczych które zostały wybudowane częściowo na sąsiednim gruncie tj. teren działki o numerze ewidencyjnym [...], co automatycznie oznacza, że nie zachowano prawidłowych odległości postawionych budynków od sąsiedniej działki ściśle określonych w prawie budowlanym ". W dniu [...] kwietnia 2017 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne, w wyniku których ustalono, że na w/w działce "są dwa budynki gospodarcze konstrukcji murowanej (budowa nie zakończona): jeden o wymiarach 5,4 m 5,04 m o wysokości 3,75 m i 2,9 m pokryty blachą ze spadkiem dachu w kierunku działki sąsiedniej nr [...] (budynek wyższy). Według stron budynek wykonany w 2016 r. Brak dokumentów zezwalających na budowę. Drugi budynek niższy o wymiarach 4,4, m x 3,38 m o wysokości 2,6 i 2,2 m pokryty papą ze spadkiem dachu w kierunku działki sąsiedniej nr[...]. Zgodnie z protokołem granicznym budynki przekroczyły granicę z dz.[...]. Brak dokumentów zezwalających na budowę. Według Pani M.Z. (matka A.K.) budynek wykonany w 2015 r. Pani D.N. oświadcza, że budynek wykonany ok. 6-7 lat temu". Urząd Gminy S. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. poinformował, że działka [...] nie objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie wydano także decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Starostwo Powiatowe w G. poinformowało, że "(...) Działka nr [...] (...) powstała na skutek połączenia dotychczasowych działek ewidencyjnych ozn. nr [...] i [...] na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2005 roku (...) Z analizy dokumentacji geodezyjnej (...) wynika, że działka nr [...] posiada protokolarnie ustaloną granicę z działką nr[...]. Dokumentacja z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] została przyjęta do pzgik w dniu [...] grudnia 2016 r. pod nr [...] Z dokumentacji wynika, że właścicielka działki nr [...] nie złożyła oświadczenia co do przebiegu granic, odmówiła podpisania protokołu co do przebiegu granic, odmówiła podpisania protokołu z wyznaczenia punktów granicznych ujawnionych w ewidencji gruntów oraz uniemożliwiła zastabilizowanie znaku granicznego pomiędzy działką nr [...] a działką[...]. W sprawozdaniu technicznym geodeta A.P. umieścił informację, że granica ta jest sporna i zostanie ponownie ustalona w trybie postępowania rozgraniczeniowego (...)". Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. PINB w G. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,40 m x 5,04 m na działkach [...] i [...] położonych w O. gm. S., nakazał zabezpieczyć roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia oraz nałożył na Panią D.N. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] sierpnia 2017 r. dokumentów wymaganych art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W związku z niedostarczeniem dokumentacji wymaganej w/w postanowieniem PINB w G. decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] nakazał Pani D.N. rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,40 m x 5,04 m na działkach [...] i [...] położonych w O. gm. S. Odwołanie od w/w decyzji w ustawowym terminie złożyła Pani D.N. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zgodność z przepisami prawa budowy budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,40 m x 5,04 na działkach [...] i [...] położonych w O. gm. S. Budynek ten powstał w 2016 r. jako dobudowa do istniejącego budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 4,40 m x 3,38 m na działkach [...] i [...] położonych w O. gm. S. (stanowiącego przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego). W związku z dokonaniem przez inwestora budowy w/w budynku zdaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie inwestor powinien przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas mógł realizować w/w inwestycję. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawo budowlane: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z przepisu tego wynika, że wszystkie roboty budowlane winny być wykonywane po uzyskaniu pozwolenia na budowę, za wyjątkiem robót, które zostały z tego obowiązku przez ustawodawcę zwolnione. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona "budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki", ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. W świetle powyższych wyjątków interpretowanych w sposób ścisły, jak tego wymagają zasady wykładni w przypadku wyjątków, warunki skorzystania przez przedmiotowy budynek gospodarczy ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, bowiem w dacie budowy nie był budynkiem wolnostojącym. Ponieważ obowiązek powyższy w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej nie został spełniony słusznie stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego zasadne było zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego "W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1", zgodnie z którym "Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt la, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia." Podkreślono, że w/w postanowienie zostało prawidłowo doręczone zobowiązanej. MWINB przypomina również, że w postanowieniu Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. PINB w G. pouczył o konsekwencjach przewidzianych w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. MWINB wskazał również, że organ nadzoru budowlanego w sposób zrozumiały określił rodzaj wymaganych dokumentów oraz jasno określił konsekwencje niewywiązania się z obowiązku ich terminowego przedłożenia. Kierowane do inwestora informacje i pouczenia zostały zignorowane, ponieważ nie podjął on czynności wymaganych dla legalizacji obiektu. W ocenie organu II instancji, że PINB w G. uczynił zadość zasadom ogólnym postępowania administracyjnego, znajdującym normatywny wyraz w art. 9 i 11 Kpa. Z należytą dbałością informował bowiem inwestora o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków, czuwał, aby strona nie poniosła szkody z powodu ewentualnej nieznajomości prawa oraz wyjaśniał przesłanki, którymi kierował się podejmując poszczególne rozstrzygnięcia i czynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości organu II instancji, że inwestor nie wywiązał się w terminie z nałożonych na nią obowiązków i nie przedłożył żądanej dokumentacji. Mając powyższe na uwadze PINB w G. prawidłowo decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nakazał Pani D.N. rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,40 m x 5,04 m na działkach [...] i [...] położonych w O. gm. S., wobec odstąpienia przez inwestora od procedury legalizacyjnej poprzez niedostarczenie wymaganej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. dokumentacji. Argumenty przedstawione przez skarżącą w odwołaniu nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji i uzasadniać biernej postawy w ramach prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Również do odwołania nie załączono dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu. Podkreślono, że jedyną okolicznością uzasadniającą nakaz rozbiórki jest nieprzedłożenie dokumentacji wymaganej postanowieniem PINB w G. Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., a nie kwestia posadowienia budynku z naruszeniem granicy z działką o nr[...]. W ocenie [...] WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W ramach prowadzonego postępowania w niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego wyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy jak również dokonał oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w Kpa. Skargę na tę decyzję złożyła D.N. Podniosła w niej, że nie rozumiała należycie charakteru postępowania i nakładanych na nią obowiązków. Nie była też prawidłowo informowana przez organ o istotnych okolicznościach sprawy. Podnosiła również, że ustalona w toku postępowania granica pomiędzy jej działką a działką uczestniczki nie jest prawidłowa i zostanie prawidłowo wskazana w trakcie toczącego się postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście wyżej wymienionych przepisów i będąc przy tym związany wyrażoną w powołanych wyrokach oceną prawną, Sąd nie stwierdził wad i uchybień wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a., co przesądziło o oddaleniu skargi. Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu legalizacyjnym, które toczyło się w sprawie budynku gospodarczego konstrukcji murowanej o wymiarach 5,40 m x 5,04 m położonego na działkach 440 i 439 położonych w O. gm. S. Organy wskazały, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona "budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki". Ustalono również, że budynek powstał w 2016 r. oraz, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Nadto stwierdzono, że przedmiotowy budynek nie jest wolnostojący. Okoliczności te nie były przez Skarżącą kwestionowane. W tym stanie faktycznym organy orzekające w sprawie zastosowały art. 48 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w ust. 1 nakazuje organowi nadzoru budowlanego wydanie decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Wyjątek od tej zasady wprowadza ust. 2 art. 48 P.b. w przypadku, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wówczas stosuje się tryb legalizacji, którego pierwszy etap stanowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, w formie postanowienia. W postanowieniu tym (ust. 3) ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Tego rodzaju postanowienie wydane zostało w niniejszej sprawie w dniu[...] maja 2017 r. przez PINB w G. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestor ( Skarżąca) nie przedstawił żadnych dokumentów, do których złożenia został zobowiązany. W konsekwencji, wobec niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 P.b. nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 P.b., czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17). Uwzględniając powyższe uznać zatem należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa. Za niezasadny Sąd uznał też zarzut nienależytego informowania strony o czynnościach w ramach prowadzonego postepowania. Postanowienie nakładające na Skarżącą obowiązki jest jednoznaczne, a poza tym w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o tym, aby Skarżąca zwracała się o wyjaśnienie treści postanowienia. Należy też podkreślić, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego obecna granica ewidencyjna działek [...] i[...], którą kwestionuje Skarżąca, przebiega w sposób zgodny z ustaleniami organów nadzoru budowlanego. Potwierdza to także złożony przez Skarżącą do akt postepowania sądowego "Szkic naruszonego posiadania" sporządzony przez geodetę S.C. w dniu [...] lipca 2018 r. Na szkicu tym zaznaczono granicę ewidencyjną wyznaczoną przez geodetów A.P. i T. R. Dodając, że jest to granica sporna. Jej przebieg jest zbieżny z ustaleniami organów nadzoru budowlanego. Na koniec należy wskazać, że postępowanie legalizacyjne charakteryzuje się tym, że jest dobrowolne a nie przymusowe, zaś warunkiem jego pozytywnego przeprowadzenia jest wykonanie w terminie nałożonych przez organ obowiązków. W sytuacji więc niewykonania przez inwestorów nałożonych na nich obowiązków w zakreślonym terminie, zachodziła podstawa do rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 4 p.b. W tych okolicznościach sprawy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.