VII SA/Wa 806/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w [...] kwotę 100 zł (sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej [...], utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2015 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wybudowanego przejazdu kolejowego na działce nr ewid. [...] z obrębu [...] u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] jako podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił przebieg postępowania, a następnie przytoczył treść art. 61a k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Wyjaśnił, że Wspólnota Mieszkaniowa "[...], występując o zbadanie prawidłowości wybudowania przejazdu kolejowego u zbiegu ulic [...] w [...] znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...] wskazała, że jest właścicielem graniczącej z ww. działką działki nr ewid. [...], zaś użytkowanie przejazdu bezpośrednio oddziałuje na jej nieruchomość poprzez wzmożenie na tym odcinku łącznika drogowego ruchu samochodowego, co powoduje hałas. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w samym fakcie graniczenia ze sobą działek nr ewid. [...] nie można dopatrywać się występowania po stronie ww. Wspólnoty interesu prawnego, który uprawniałby ją do skutecznego żądania w przedmiocie zbadania zgodności wybudowanego ww. przejazdu kolejowego z ówczesnymi przepisami prawa. Z dokumentów zgromadzonych w aktach pierwszej instancji wynika, że budynki mieszkalne położone przy ul. [...] nie są usytuowane bezpośrednio przy przejeździe kolejowym u zbiegu ulic [...], lecz w znacznej odległości od niego. Przestrzeń, jaka dzieli ww. budynki od przejazdu jest zadrzewiona, co stanowi swojego rodzaju odgrodzenie. Z okoliczności wzmożenia ruchu samochodowego poprzez ten przejazd w celu dojazdu do dalej położonych innych budynków nie można wywieść istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ponadto organ zauważył, że na tym obszarze istnieją inne drogi dojazdowe do ul. [...], z których korzystają mieszkańcy budynków położonych przy ul. [...] niż łącznik drogowy prowadzący do budynków położonych przy ul. [...]. Tak więc Wspólnota Mieszkaniowa posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób inny niż droga, na której znajduje się przedmiotowy przejazd kolejowy. W związku z tym samo występowanie immisji w postaci hałasu nie przesądza o interesie prawnym podmiotu skarżącego. Kwestie dotyczące hałasu, które zdaniem Wspólnoty negatywnie wpływają na życie jej mieszkańców należy rozstrzygać przez sądem powszechnym.  Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisane rozstrzygnięcie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, podczas gdy Wspólnota jako właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny - wynikający z przysługującego jej prawa własności - do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości, iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez samą Wspólnotę; 2) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące odmową wszczęcia postępowania, podczas gdy nie dość, że nie zaistniały przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania, to nadto Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] nie wnosiła o wszczęcie postępowania w ramach nadzoru budowlanego, a o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, czy przedmiotowy przejazd kolejowy został wybudowany zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, przy czym ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Przy tak skonstruowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dla oceny zatem czy Wspólnocie przysługuje przymiot strony, warunkujący możliwość wszczęcia postępowania stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., niezbędne jest zbadanie czy Wspólnota ma interes prawny. W ocenie skarżącej nie może budzić wątpliwości, iż interes prawny podmiotu należy wywodzić z przepisów prawa materialnego - administracyjnego bądź cywilnego, natomiast interes prawny Wspólnoty do udziału w niniejszej sprawie wynika z przepisów kodeksu cywilnego. Skarżąca powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2008 r. (I OSK 2016/06) w uzasadnieniu którego sąd wskazał, że, "źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego". Skarżąca swój interes prawny wywodzi z treści art. 140 k.c. i art. 144 k.c., bowiem nieruchomość do niej należąca bezpośrednio graniczy z nieruchomością inwestycyjną i znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego przejazdu kolejowego. Skarżąca wskazała również, że pismem z dnia 12 maja 2015 r. Wspólnota wystąpiła do organu z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, czy przedmiotowy przejazd kolejowy został wybudowany zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami. Zgodnie zaś z art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. W ocenie skarżącej w sytuacji gdy organ uznał, iż należy odmownie rozpoznać wniosek Wspólnoty, tj. odmówić jej udostępnienia informacji publicznej, to zgodnie z art 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Tym samym brak było podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. skutkującego wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że twierdzenie przez stronę skarżącą na etapie wniesienia skargi do sądu, iż jej wystąpienie do organów nadzoru budowlanego miało charakter wniosku o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji, czy ww. przejazd kolejowy został wybudowany zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, nie znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych I i II instancji. Z treści zażalenia wprost wynika, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa uważa się za podmiot uprawniony do żądania wszczęcia postępowania w ramach nadzoru budowlanego w zakresie zbadania, czy przejazd kolejowy został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola przeprowadzona według wyżej wskazanych kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. co uzasadnia jego uchylenie. Na wstępie należy wskazać, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikował pismo skarżącej jako żądanie wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej wybudowanego przejazdu kolejowego. W piśmie, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 20 maja 2015r skarżąca wnosiła o udzielenie informacji " czy przejazd kolejowy znajdujący się zbiegu ulic [...] został wybudowany zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami". Natomiast w odwołaniu nie podnosiła aby jej żądanie dotyczyło udzielenia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Wręcz przeciwnie, kwestionowała rozstrzygnięcie odmawiające wszczęcia na jej wniosek postępowania w sprawie budowy przejazdu zarzucając wadliwe ustalenia dotyczące braku interesu prawnego uprawniającego do skutecznego zainicjowania niniejszego postępowania. Podnoszona przez skarżącą Wspólnotę obecnie na etapie skargi okoliczność, iż jej wystąpienie do organów nadzoru budowlanego miało charakter wniosku o udzielenie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej informacji, czy przedmiotowy przejazd kolejowy został wybudowany zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, nie znajduje potwierdzenie w aktach administracyjnych. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy organy nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy ustaliły, że skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co uniemożliwia skuteczne wszczęcie postępowania. Skarżąca swój interes prawny uzasadniała tym, że jest właścicielem działki nr [...] graniczącej z działką nr [...]na której usytuowany jest przedmiotowy przejazd kolejowy. Zdaniem skarżącej użytkowanie tego przejazdu oddziałuje na jej nieruchomość poprzez hałas i pył, a więc ingeruje w wykonywanie prawa własności. Opisywane oddziaływanie przejazdu usytuowanego na działce graniczącej bezpośrednio z działką skarżącej, przesądza o interesie prawnym skarżącej gdyż godzi w chroniącą ją dyspozycję art. 144 kodeksu cywilnego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 stycznia 1999r, sygn. akt. IV SA 2264/96 "osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w żądaniu podjęcia przez organ decyzji zmierzającej do ochrony jej interesów". Niewątpliwie skarżąca może mieć interes prawny w sprawie administracyjnej dotyczącej budowy lub użytkowania obiektu budowlanego na działce sąsiadującej z jej nieruchomością. Nie może budzić wątpliwości, iż interes prawny w sprawie budowy lub użytkowania obiektów budowlanych ma właściciel nieruchomości sąsiedniej i to z tym zastrzeżeniem, że obiekt budowlany ma wpływ na wykonywanie swojego prawa przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. Treść własności określa art. 140 k.c. stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Jest oczywiste, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości ( por. wyrok NSA z 8 marca 2005r, sygn. akt. OSK 682/04 W niniejszej sprawie organ z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. które miało istotny wpływ na wynik sprawy odmówił wszczęcia postępowania dokonując wadliwej oceny braku interesu prawnego skarżącej. W świetle powyższych rozważań, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za celowe na podstawie art. 145§1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm ) uchylić zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie je poprzedzające. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww. ustawy.