VII SA/Wa 81/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. Z. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...]marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych I. stwierdza nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2002 r., w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...] wymienionej w załączniku nr [...] pod pozycją [...] przebiegającej przez działkę numer ewidencyjny [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...] do kategorii dróg gminnych, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, iż zaskarżona uchwała w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, IV. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta [...] podjęła w dniu [...] marca 2002 r. uchwałę Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy [...] do kategorii dróg gminnych. Uchwała ta została oparta na art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn. zm.). Skarżący – A. Z. pismem z dnia [...] października 2013 r., skierowanym do Rady Miasta [...], wezwał do usunięcia prawa poprzez zmianę ww. uchwały. W uzasadnieniu wezwania wskazał, że uchwała istotnie naruszyła jego prawa własności, gdyż zaliczyła część jego nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] pod drogę gminną przy ul. [...] w [...]. Podniósł, że droga która nie jest własnością gminy nie może być drogą gminną. Na wezwanie nie otrzymał odpowiedzi. Pismem z dnia 11 grudnia 2013 r. A. Z. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Miasta [...] Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy [...] do kategorii dróg gminnych. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powtórzył zarzuty, jakie wskazał w wezwaniu do usunięcia prawa, że ww. uchwała narusza jego prawo własności, gdyż zaliczyła część jego nieruchomości o nr ew. [...] obręb [...] pod drogę gminną przy ul. [...] w [...], występująca w ewidencji gruntów jako ul. [...]. Wskazał, że na jego nieruchomości znajdowała się jego wewnętrzna droga dojazdowa do budynku, będącego jego własnością, znajdującego się na nieruchomości, dla której urządzona jest księga wieczysta [...], w skład której wchodzi również działka [...]. Do skargi załączył m.in. wypis z rejestru gruntów oraz odpis księgi wieczystej Kw [...], które organ włączył do akt administracyjnych przesłanych Sądowi. Wniósł o unieważnienie lub uchylenie w całości zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie podnosząc, iż skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu całej uchwały. Stwierdziła, że sam skarżący w skardze w oparciu o wypis z rejestru gruntów wskazuje, że jest właścicielem tylko małej działki o powierzchni 0,0045 ha, stanowiącej część ulicy [...]. Ponadto, skarżący nie wykazał, że przedmiotowa uchwała wpływa negatywnie na jego sferę prawno-materialną, tzn. pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała zalicza do kategorii dróg gminnych drogi publiczne wymienione w załączniku do uchwały. Jest to zatem uchwała z zakresu administracji publicznej, podlegająca zaskarżeniu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Składający skargę musi zatem wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny, polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. W doktrynie przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności działki nr [...] obręb [...] przez którą przebiega droga zaliczona do drogi gminnej (ul. [...]). W ocenie Sądu, z materiału dowodowego wynika, że interes prawny skarżącego został naruszony, bowiem jest właścicielem działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o powierzchni 0,0045 ha, obręb [...]. Dla nieruchomości, w skład której wchodzi ta działka (obok działek ew. nr [...] i [...]), prowadzona jest księga wieczysta Kw [...]. Jak przyznaje organ w odpowiedzi na skargę, zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] zaliczyła ulicę [...] jako całość do drogi gminnej pomimo, że w części przebiega ona przez działkę stanowiącą własność skarżącego. W tej sytuacji interes prawny skarżącego w zaskarżeniu uchwały w tej części nie może budzić wątpliwości bowiem zaskarżona uchwała we wskazanym wyżej zakresie ingeruje w prawo własności skarżącego bez podstawy prawnej. Jako podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały Rada Miasta [...] wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2000 r. Nr 71, poz.838 z późn. zm.). Z treści art. 7 ust. 2 tej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje na podstawie uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Do dróg gminnych w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, można zaliczyć drogę, która spełnia przede wszystkim prawne warunki uznania za drogę gminną. Zgodnie z przepisem art. 1 ww. ustawy, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie o drogach publicznych lub innych przepisach szczególnych. Z kolei z art. 2 ust. 1 tej ustawy wynika, że droga gminna jest jedną z dróg publicznych, natomiast przepis art. 2a ust. 2 dodany do tej ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. stwierdza, że drogi gminne stanowią własność gminy. Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że droga publiczna nie może być własnością osób fizycznych i niepublicznych osób prawnych, gdyż zgodnie z art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie Gminy [...]do kategorii dróg gminnych, w części dotyczącej zaliczenia ulicy [...], przebiegającej przez działkę nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], do kategorii dróg gminnych, narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii drogi publicznej winna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi. Uchwała nie stanowi automatycznego przejścia prawa własności gruntu na samorząd. Stosownie do regulacji art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Z racji tego, ze zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ograniczenie czasowe zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie ma zastosowania. Zgodnie z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, która dotyczy działki nr [...] obręb [...], wchodzącej w skład nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], przyjmując, ze wskazanych już powodów, że została ona wydana z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 oraz ust 3 ustawy o drogach publicznych. W pozostałym zakresie skarga podlega oddaleniu bowiem skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Konstrukcja przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w odmienny sposób kształtuje legitymację skarżącego. W przepisie tym bowiem ustawodawca uzależnił możliwość skutecznego wniesienia przez podmiot skargi na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej od naruszenia tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia tego podmiotu. Z treści skargi jednoznacznie wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała, skarżący wnosi o unieważnienie lub uchylenie w całości zaskarżonej uchwały. Brak wykazania interesu prawnego w odniesieniu do całej uchwały pozbawia skarżącego możliwości jej zaskarżenia w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.). W pkt II. wyroku orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Jednocześnie rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały w części opisanej w punkcie I wyroku, do czasu uprawomocnienia się wyroku, Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 152 p.p.s.a. a o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.