VII SA/Wa 814/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013r. znak: [...] ; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], stwierdził wykonanie obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu krzyżulców wzmacniających konstrukcję ścian budynku gospodarczego w głębi działki nr [...] w [...] w gminie [...], zainstalowanie urządzeń do odwodnienia powierzchni dachu i odprowadzenia wód opadowych poza podłoże fundamentów budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki nr [...] w [...] w gminie [...]- nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Pismem z dnia 5 października 2013 r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli D., M., J. i M. W.. W dniu 5 grudnia 2013 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęły wnioski D. W., M. W. J. W. oraz M. W.. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 20 grudnia 2013 r., znak: [...] zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek D. W., M. W., J. W. oraz M. W. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Zdaniem organu I instancji w związku z wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawiązuje się tzw. stosunek sądowo - administracyjny. Wyłącza to możliwość podejmowania przez organy administracji, jakichkolwiek rozstrzygnięć w stosunku do badanego w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcia. W toczącym się postępowaniu Sąd dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i rozstrzygnie o jej bycie prawnym. Biorąc powyższe organ I instancji w przedmiotowej sprawie stwierdził, że w związku ze złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez D. W., M. W., J. W. oraz M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., zachodzą przesłanki obligujące organ do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do czasu zakończenia postępowania sądowego prawomocnym wyrokiem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. po rozpatrzeniu wniosku D. W., M. W., J. W. oraz M. Wn. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 r., znak: [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania -utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ wskazał na art. 97 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ tub sąd. W ocenie organu z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ dalej argumentując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do wniosku skarżących o wyznaczenie rozprawy administracyjnej oraz uzupełnienie dowodów i materiałów wskazał, że ustanowienie w przepisie szczególnym obowiązku przeprowadzenia rozprawy dotyczy postępowania zwykłego, nie rozciągając się na postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego trybu nadzwyczajnego jest bowiem wyłącznie weryfikacja decyzji niepołączona z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją weryfikowaną. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności decyzji ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydawania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym bada się na nowo zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia wszystkie zarzuty strony. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli D. W., M. W., J. W. oraz M. W. domagając się uchylenia zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, że pomimo niewykonania obowiązku przez inwestora oraz wykonania projektu przez osoby niewpisane na listę [...] Izby Architektów organ nie stwierdził nieważności przedmiotowych postanowień. Skarżący podnieśli również, że wybudowane szambo przez inwestorów, podmywa fundamenty ich domu co może grozić katastrofą budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady wystąpiły, dlatego skarga została uwzględniona choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013r. utrzymujące w mocy swoje własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2013r. w przedmiocie zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., stwierdzającą wykonanie obowiązku wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu krzyżulców wzmacniających konstrukcję ścian budynku gospodarczego w głębi działki nr [...] w [...] w gminie [...], zainstalowanie urządzeń do odwodnienia powierzchni dachu i odprowadzenia wód opadowych poza podłoże fundamentów budynku gospodarczego zlokalizowanego w głębi działki nr [...] w [...] w gminie [...], ze względu na wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi na ten sam akt. W ocenie organu taka sytuacja zrodziła przesłankę zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku, gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje do rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne, organ administracji obowiązany jest zawiesić postępowanie. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innej kwestii, mającej istotne znaczenie dla tegoż postępowania, stanowiącej wypowiedź co do uprawnienia, obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego lub innych okoliczności mających istotne znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne musi być w toku (bezsporne w niniejszym stanie faktycznym), zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jeżeli chodzi o tą ostatnią przesłankę to organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ze względu na normę art.56 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), Jak wynika z akt postępowania administracyjnego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] D. W., M. W., J. W. i M. W. wnieśli za pośrednictwem organu w dniu 7 października 2013r.( data prezentaty organu). Natomiast wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji został przez skarżonych wniesiony w dniu 9 września 2013r. Co prawda wniosek wszczynający postępowanie nadzorcze wniesiony został do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jednak zgodnie z przepisem art. 19 kpa organy administracji publicznej są obowiązane przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany dokonać oceny podania strony również pod kątem swojej właściwości w sprawie będącej przedmiotem żądania. W razie gdy organ, do którego wniesiono podanie, uzna się za niewłaściwy (rzeczowo, miejscowo, instancyjnie) do załatwienia tej sprawy w formie decyzji, jest on obowiązany do niezwłocznego przekazania podania do organu, który w jego ocenie jest właściwy w sprawie, i jednoczesnego powiadomienia o tym wnoszącego podanie. Wbrew twierdzeniom organu wniosek o stwierdzenie nieważności nie został wniesiony w dniu 5 grudnia 2013r.( data wpływu do GINB) a jak to zostało wykazane powyżej w dniu 9 września 2013r. Z tych względów to na organie spoczywał obowiązek prowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...]. Zgodnie z normą przepisu w art. 56 p.p.s.a. w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się wyłącznie do sytuacji w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zostanie wniesiona skarga do sądu administracyjnego dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, Art. 56 Nb2). A zatem aby cytowany przepis miał zastosowanie, wniesienie skargi do sądu musi nastąpić m. innymi po wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Artykuł 56 p.p.s.a. nie normuje natomiast tego, czy dopuszczalne jest po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchyleniu lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu lub wznowienia postępowania. W doktrynie i w orzecznictwie reprezentowany jest jednak pogląd, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia w sprawie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B, Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2011 r., wersja elektroniczna LEX),T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2008, s. 302-304). Nie powinno budzić wątpliwości, iż prowadzenie dwóch postępowań w tej samej sprawie - administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego - jest co najmniej niepożądane. (wyrok NSA z 26 maja 2009 r., sygn. akt I FSK 485/09, Lex nr 594006). Analiza treści art. 56 p.p.s.a. wskazuje, że ratio legis tego przepisu zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. Każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Nie budzi wątpliwości , iż samo wniesienie żądania do organu ( nawet niewłaściwego) wszczyna postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji tak więc datą wszczęcia postępowania administracyjnego w celu stwierdzenia nieważności aktu w rozumieniu art 56 p.p.s.a. jest data doręczenia takiego żądania organowi przez stronę. Powyższe rozważania przeczą twierdzeniom organu, iż w sprawie niniejszej poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego powstało zagadnienie wstępne, skoro ustawodawca w art. 56 p.p.s.a w sytuacji wcześniejszego wszczęcia postępowania nadzorczego obliguje Sąd do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych wszystkich względów uznając, iż organ naruszył art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku