VII SA/Wa 819/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. G. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]marca 2011 r. na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zw. dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623) po zapoznaniu się z odwołaniem J. G. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...].01.2011 r., nakazującej rozbiórkę obiektu o konstrukcji stalowej szkieletowej w kształcie 3/4 koła i wysokości ok. 5,00 m wybudowanej na nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. - stwierdził, że odwołanie od niniejszej decyzji zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Organ podniósł w uzasadnieniu orzeczenia, iż stosownie do brzmienia przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszone ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Decyzja organu I instancji była dwukrotnie wysyłana pocztą do skarżącego na adres: ul. [...],[...]W., który jest adresem właściwym do doręczeń. Jak wynika z akt sprawy, pierwsza przesyłka polecona o nr [...] została zwrócona do organu w dniu 02.02.2011 r. z adnotacją placówki pocztowej "zwrot - nie podjęto w terminie'', po jej uprzednim dwukrotnym awizowaniu, po raz pierwszy - w dniu 18.01.2011 r., po raz drugi - w dniu 24.01.2011 r. Na kopercie widnienie adnotacja doręczyciela o treści: "mieszkanie zamknięte - awizo pozostawiono w skrzynce". PINB dla W. w dniu [...].02.2011 r. ponownie wysłał decyzję pierwszoinstancyjną, przy czym druga przesyłka polecona została odebrana przez adresata w dniu 28.02.2011 r. Natomiast odwołanie skarżącego zostało nadane - jak wynika ze stempla pocztowego widniejącego na kopercie - w dniu 09.03.2011 r. Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i art. 43 k.p.a. poczta przechowuje pismo w swojej placówce pocztowej przez okres 14 dni. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Fikcja doręczenia, o której mowa w art. 44 § 4 k.p.a. ma miejsce w sytuacji, gdy wprawdzie fizycznie pismo nie dotarło do adresata, jednakże pod względem prawnym uważa się je za doręczone i wywołujące określone skutki prawne. W ocenie organu doręczenie decyzji adresatowi nastąpiło w dniu 01.02.2011 r. tj. w ostatnim dniu przechowywania pisma po jego powtórnym awizowaniu przez urząd pocztowy, przy jednoczesnym spełnieniu warunków przewidzianych w przepisach art. 44 k.p.a. W związku z powyższym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji rozpoczął swój bieg w dniu następnym, tj. w dniu 02.02.2011 r. i skończył się z upływem 15.02.2011 r. Ponieważ odwołanie zostało wniesione w dniu 09.03.2011 r. (data nadania przesyłki poleconej), organ stwierdził, że czynność ta została dokonana z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. do wniesienia środka odwoławczego. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, iż w niniejszym przypadku zostały spełnione przesłanki tzw. doręczenia zastępczego w rozumieniu art. 44 k.p.a., stąd też bez znaczenia jest podjęcie przez PINB dla W. próby powtórnego doręczenia adresatowi decyzji pierwszoinstancyjnej. Późniejsze doręczenie adresatowi zaskarżonej decyzji należy traktować wyłącznie jako dokonane w celach informacyjnych, które jednak nie wywołuje skutków prawnych w postaci otwarcia od początku terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2011 r. złożył J. G. wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił, iż wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem: - art. 44 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W. z dnia [...].01.2011 r., została doręczona skarżącemu dnia 01.02.2011 r.; - art. 43 k.p.a. i 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a przez ich niezastosowanie i przyjęcie, że decyzja z dnia [...].01.2011 r., mogła zostać doręczona w trybie art. 44 k.p.a. z pominięciem zastosowania art. 43 i 42 k.p.a. - art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. polegającym na wydaniu rozstrzygnięcia w sprawie, bez uprzedniego wnikliwego zbadania i oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ II instancji przyjął, że doręczenie decyzji z dnia [...].01.2011 r., nastąpiło w dniu 01.02.2011 r., tj. w ostatnim dniu przechowywania pisma po jego powtórnym awizowaniu przez urząd pocztowy, przy spełnieniu warunków przewidzianych w art. 44 k.p.a., a termin do wniesienia odwołania upłynął skarżącemu z dniem 15.02.2011 r., co skutkowało uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, podnosząc, iż uchybienie terminu do wniesienia środka odwoławczego można stwierdzić tylko wtedy, gdy decyzja została skutecznie doręczona. Ocena terminowości wniesienia odwołania może zostać dokonana wyłącznie w przypadku niebudzącego wątpliwości skutecznego doręczenia decyzji. Organ odwoławczy ustalając, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie musi mieć zatem pewność co do prawidłowego doręczenia skarżonej decyzji. Pewność tę osiągnie poprzez zbadanie, czy przesyłka została doręczona tak, jak stanowią to przepisy art. 42-44 k.p.a. Zdaniem skarżącego o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma, pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być wystarczające. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. W sytuacji gdy nie wiadomo, czy doręczyciel uczynił zadość wszystkim wymogom, doręczenia nie można uznać za dokonane. Adresat musi być zawiadomiony zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie zastępcze bezskutecznym. Tymczasem jak wynika z akt sprawy organ uznał za skuteczne doręczenie decyzji, jedynie na podstawie następujących adnotacji na kopercie: "zwrot - niepodjęto w terminie", "mieszkanie zamknięte -awizo pozostawiono w skrzynce". Na kopercie, nie było ani informacji czy adresat został powiadomiony gdzie może odebrać przesyłkę ani nie było też informacji czy adresat został powiadomiony w jakim terminie może odebrać przesyłkę. Brak więc było podstaw do uznania na podstawie art. 44 k.p.a., prawidłowego doręczenia przesyłki. Wydając zaskarżone postanowienie organ odwoławczy nie dokonał analizy zwrotnego potwierdzenia odbioru i nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy. Organ nie zbadał również, przy uwzględnieniu pierwszeństwa doręczenia w trybie art. 42 i 43 k.p.a., czy zastępcze doręczenie było skuteczne. Jedynie bowiem w przypadku niemożliwości doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 i art. 43 k.p.a. możliwe jest zastosowanie doręczenia zastępczego, o którym mowa w art. 44 k.p.a. Niemożność, o której mowa w art. 44 k.p.a. obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 k.p.a. lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43 k.p.a. Należy uznać, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 k.p.a. dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Organ nie zbadał czy w przedmiotowej sprawie nie było możliwe doręczenie pisma w sposób określony w art. 42 k.p.a. i art. 43 k.p.a., co mogłoby uzasadniać uznanie doręczenia zastępczego na podstawie art. 44 k.p.a. ale tylko w sytuacji spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 44 k.p.a. W ocenie strony skarżącej organ odwoławczy naruszył art. 44 k.p.a., art. 43 k.p.a. i 42 k.p.a. w zw. z art. 44 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uniemożliwiło bowiem rozpoznanie odwołania skarżącego i spowodowało wydanie tytułu wykonawczego obligującego skarżącego do dokonania całkowitej rozbiórki obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdza, że zaskarżony akt nie odpowiada praw, skarga zaś jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że złożona w tej sprawie skarga była już oceniana przez tut. Sąd Wojewódzki, który ją postanowieniem odrzucił, ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia, a następnie na skutek skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 uchylił ww. postanowienie. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał zasady uznawania z pism za skutecznie doręczone wg treści art. 44 k.p.a. wskazując, że aby uznać doręczenie zastępcze za dokonane prawidłowo muszą łącznie zostać spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia decyzji stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia pisma może mieć doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może budzić wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów z art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, iż strona zeń korzystająca nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w art. 44 k.p.a. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce w sposób określony w art. 44 k.p.a. Poglądy te należy w pełni podzielić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie doręczenia postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2011 r., nr [...], którym stwierdzono wniesienie przez skarżącego odwołania, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. z uchybieniem terminu, doszło do naruszenia wymienionych wyżej zasad, gdyż na przesyłce, która zawierała postanowienie odnotowano, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu 8 kwietnia 2011 r., drugie awizo nastąpiło w dniu 14 kwietnia 2011 r. i mimo tego, że przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres ponad 14 dni i była dwukrotnie awizowana, to jednak, jak wynika z koperty przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki brak jest informacji listonosza o miejscu doręczenia awiza jak również podpisu listonosza. Wada ta została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny za istotne naruszenie procedury doręczania pism po myśli art. 44 k.p.a., a zatem nie można było przyjąć, że przepis ten miał zastosowanie w sprawie doręczenia postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2011 r., nr [...]. Powyższe stanowisko obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do rozpoznania skargi, uwzględniając, iż powyższe postanowienie skutecznie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego dopiero w dniu 8 listopada 2011 r., a zatem skarga została wniesiona w terminie. W skardze tej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że na skutek niezachowania procedury doręczenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], nakazującej skarżącemu dokonanie rozbiórki obiektu konstrukcji stalowej szkieletowej w kształcie 3/3 koła o wysokości 5,0 m, nie można uznać, że pierwsze doręczenie było skuteczne. Wobec zaś powtórnego wysłania tej decyzji, termin do złożenia przez skarżącego odwołania od ww. decyzji biegł nie od daty doręczenia w trybie art. 44 k.p.a., tj. od 2 lutego 2011 r., lecz dopiero od daty powtórnego doręczenia tej decyzji w dniu 28 lutego 2011 r. Odwołanie zaś od tej decyzji zostało wniesione w dniu 9 marca 2011 r., a więc z zachowaniem terminu o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Zarzut skargi należało uznać za zasadny, gdyż analiza procedury doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. prowadzi do wniosku, iż tryb doręczenia tej decyzji opisany w art. 44 k.p.a. został naruszony w identyczny sposób jak w przypadku opisanego wyżej doręczenia postanowienia. Mianowicie na przesyłce, która zawierała decyzję (k-173) odnotowano, że po raz pierwszy awizowano ją w dniu 18 stycznia 2011 r., drugie awizo nastąpiło w dniu 24 stycznia 2011 r. i mimo tego, że przesyłka była pozostawiona w placówce pocztowej przez okres ponad 14 dni (do 2 lutego 2011 r.) i była dwukrotnie awizowana, to jednak, jak wynika z koperty przy powtórnym zawiadomieniu o możliwości odbioru przesyłki brak jest informacji listonosza o miejscu doręczenia awiza jak również podpisu listonosza. Wada ta ma istotne znaczenie procesowe powodujące, że pierwotnego doręczenia decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. nie można było uznać za skuteczne, a zatem wbrew temu co stwierdził organ w zaskarżonym postanowieniu skuteczne okazało się dopiero doręczenie powtórne. W tych okolicznościach organ jest zobowiązany do rozpoznania merytorycznego odwołania J. G.. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, t.j.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy, co powoduje, że postanowienie Sądu odmawiające wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia traci moc. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.