VII SA/Wa 82/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Marszałka Województwa [...] – [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji skargę oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] na podstawie art. 66 ust. 1 oraz art. 83 ust. 3 w związku z art. 82 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., nakazał [...] Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń na obiekcie piętrzącym wodę, zlokalizowanym na rzece R. w km. [...] w miejscowości R. (P., R.) gm. C., tj. wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do właściwego stanu technicznego i potrzeb bezpiecznego przeprowadzania wód miarodajnych, polegających na: - odtworzeniu kanału U. w sposób zapewniający migrację ryb, - przywróceniu właściwego stanu technicznego jazu, - zapewnieniu w rejonie obiektu komunikacji między brzegami rzek, - ubezpieczeniu brzegów rzeki powyżej i poniżej jazu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak [...] na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., odmówił zmiany powyższej decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w zakresie odtworzenia kanału [...] w sposób zapewniający migrację ryb. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż pismem z dnia 24.03.2010 r. [...]ZMiUW w S. złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (w trybie art. 55 ustawy Prawo budowlane) odbudowanego jazu na rz. R., km [...] w m. R.. Przeprowadzona w dniu 07.04.2010 r. kontrola wykonanych robót, potwierdziła przywrócenie właściwego stanu technicznego jazu, wykonanie ubezpieczenia brzegowego powyżej i poniżej jazu, wykonanie pomostu komunikacyjnego, zamontowanie wodowskazów na stanowisku górnym i dolnym jazu. Z przeprowadzonej kontroli spisano protokół nr [...] i wykonano dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że do pełnego wykonania robót budowlanych, nakazanych decyzją ZWINB, pozostało "odtworzenie kanału U. w sposób zapewniający migrację ryb". Uwzględniając powyższe oraz fakt, że odbudowa jazu nastąpiła w wyniku realizacji decyzji [...]WINB, nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń na obiekcie piętrzącym wodę, [...]WINB decyzją z dnia [...].04.2010 r. znak [...] umorzył postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie - jednocześnie potwierdzając zakres wykonanych robót, z wyłączeniem odtworzenia kanału U. w sposób zapewniający migrację ryb. Dyrektor [...]ZMiUW w S. pismem z dnia 10.06.2010 r. znak [...] wystąpił z wnioskiem o zmianę ostatecznej decyzji [...]WINB w zakresie odstąpienia od odtworzenia kanału U. w sposób zapewniający migrację ryb, z uwagi na odmowę uzgodnienia lokalizacji przepławki na terenie Nadleśnictwa C. oraz istnienie na rzece R. drewnianych progów wywołujących różnice wysokości, uniemożliwiających migrację ryb w górę rzeki. Wykonanie przepławki przewiduje w kolejnych latach w trakcie realizacji programu budowy przepławek przy kompleksowej modernizacji rzeki R. Wniosek poparto opinią RZGW S. (pismo z dnia 13 lipca 2010 r. znak [...]). Pismem z dnia 09.09.2010 r. znak [...] [...]ZMiUW w S. złożył wniosek o zmianę decyzji ostatecznej [...]WINB z dnia [...].02.2008 r. w trybie art. 155 k.p.a. Organ podał, że ustawodawca w przepisie art. 155 k.p.a. uzależnił dopuszczalność zmiany bądź uchylenia decyzji ostatecznej od wystąpienia przesłanki interesu społecznego lub słusznego, czyli kwalifikowanego interesu strony. Zauważył, iż słuszność interesu strony musi mieć wymiar obiektywny, jednoznacznie wskazujący na jego oczywistość, przy czym organ administracji w ocenie słuszności takiego interesu strony nie może kierować się wyłącznie subiektywnym stanowiskiem zainteresowanego. Organ podkreślił, iż zobowiązany uzyskał zmianę pierwotnie wyznaczonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu wykonania obowiązku z dnia 31 czerwca 2009 r. na dzień 30 września 2010 r. Pomimo zbliżającego się upływu prolongowanego terminu nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki nie zostały wykonane, natomiast pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. zobowiązany wystąpił o kolejną prolongatę terminu ich wykonania, motywując swój wniosek głównie względami słusznego interesu strony, bez gwarancji określenia terminu przywrócenia właściwego stanu technicznego obiektu. W ocenie organu, powyższe skutkuje brakiem przesłanek do zmiany decyzji ostatecznej. Stwierdził, że nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż pomimo upływu dwóch i pół roku strona nie uzyskała zgody na inną lokalizację przepławki dla ryb. Powyższe świadczy, że przystępując do wykonania robót budowlanych nakazanych decyzją [...]WINB, zobowiązany [...]ZMiUW nie zamierzał zrealizować obowiązków wynikających z wydanej decyzji. Organ podał, iż fakt, że przedmiotem decyzji ostatecznej z dnia [...].02.2008 r. jest konkretny obiekt usytuowany w km. [...] rzeki R. skutkuje, że bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy jest podnoszony przez stronę fakt, iż w innym miejscu rzeki R. występują utrudnienia dla migracji ryb. Celem wynikającym z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), jest przede wszystkim zapewnienie bezpiecznego użytkowania i utrzymania w należytym stanie technicznym obiektu budowlanego. Organ zauważył również, że zobowiązany w swoim wniosku potwierdził, iż ma on na celu odsunięcie w czasie wykonania nakazanych robót z przyczyn związanych z ich finansowaniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] września 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu i nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona łub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie, przez "nabycie prawa" należy rozumieć każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony. W tym sensie "nabycie prawa" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach, takich jak np. zmiana terminu wykonania obowiązku. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być uchylane decyzje ostateczne zarówno wadliwe, jak i niewadliwe, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. ma charakter związany, co oznacza, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek wymienionych w tym przepisie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wykluczona jest zatem możliwość uchylenia lub zmiany takiej decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. Dodał, iż przepis art. 155 k.p.a. uprawnia organ do zmiany lub uchylenia własnej decyzji, gdy zostaną łącznie spełnione wszystkie wymienione w nim przesłanki, tj. gdy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny i słuszny interes stron, a jednocześnie przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Organ stwierdził, że przepis art. 66 Prawa budowlanego z 1994 r. ma charakter związany, co wyklucza możliwość uchylenia lub zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji administracyjnej wydanej na podstawie tego przepisu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Marszałek Województwa [...] – [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, tj.: - art. 155 k.p.a. w związku z art. 7, 77 i 80 oraz art. 107 k.p.a. przez brak wystarczającego uzasadnienia decyzji, - art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przez bezpodstawne zastosowanie ww. przepisu w odniesieniu do obowiązku obciążającego skarżącego, związanego z odtworzeniem kanału [...] w sposób zapewniający migrację ryb. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stnowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...], odmawiającą zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w zakresie odtworzenia kanału rzeki U. w sposób zapewniający migrację ryb. Podstawę prawną decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożeń na obiekcie piętrzącym wodę, objętej wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., stanowił art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Zgodnie z art. 155 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną wydanej w niniejszej sprawie decyzji w przedmiocie odmowy zmiany ww. decyzji ostatecznej, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Należy wyjaśnić, iż istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach, tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. W odniesieniu do trybu określonego w art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musi nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, Lex nr 784233). Art. 154 i 155 k.p.a. mogą mieć zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, które zostały wydane na podstawie przepisów niedających właściwemu organowi żadnego luzu decyzyjnego (wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 18/09, Lex nr 597386). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. W okolicznościach wymienionych w tym przepisie właściwy organ nakazuje usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co oznacza, iż ma on obowiązek wydania decyzji w tym przedmiocie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje zatem, iż decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. Oznacza to, iż jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (wyrok NSA z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96 niepubl.). A zatem, uwzględnienie przez organ na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Przepis ten należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Jednocześnie zauważyć należy, iż nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Tym samym, przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące (wyrok NSA z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1402/07, Lex nr 526051). Stwierdzić zatem należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Organ nie mógł bowiem uwzględnić wniosku strony o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jako decyzji związanej. Zarzuty podniesione w skardze pozostają zatem bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.