VII SA/Wa 820/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. C. i M. Ż., uchylił decyzję Starosty [...], Nr [...], z dnia [...] października 2012 r., zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...], na terenie objętym działkami: część działki nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], nr ew. [...], część działki nr ew. [...], część działki nr ew. [...], część działki nr ew. [...], część działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: W dniu 2 lipca 2012 r. Prezydent [...] działający w imieniu Gminy [...] wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej — budowy drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...], na terenie objętym działkami nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...] w [...]. Pismem z dnia 14 sierpnia 2011 r. Starosta [...] zawiadomił strony postępowania (wnioskodawcę, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem) o wszczęciu postępowania administracyjnego we wskazanej wyżej sprawie. Ponadto Starosta [...] opublikował obwieszczenie informujące o wszczęciu ww. postępowania administracyjnego na tablicy ogłoszeń Starostwa [...] w dniach od 20 sierpnia do 3 października 2012 r. Obwieszczenie zostało także opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa [...] w dniu 30 sierpnia 2012 r. oraz w tygodniku lokalnym Linia [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa drogi gminnej ul. [...] na odcinku od ul. [...] do działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...], na terenie objętym działkami: część działki nr ew. [...], nr ew. [...], nr [...], nr ew. [...], część działki nr ew. [...], część działki nr ew. [...], część działki nr ew. [...], część działki nr ew. [...] w obrębie [...] w [...]". Odwołanie od ww. decyzji złożyły w ustawowym terminie M. C. i M. Ż.. Po rozpoznaniu ww. odwołania wskazano, że w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie organ odwoławczy zobligowany jest do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem organ pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Przede wszystkim organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa inwestycja zakłada między innymi realizację miejsc postojowych, co jest niedopuszczalne w przypadku inwestycji zatwierdzanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm. dalej: specustawa). Organ podkreślił, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ww. ustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tym samym zakres stosowania ustawy wyznaczony jest pojęciem "drogi publicznej". Stosownie do zapisów ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg (droga krajowa, wojewódzka, powiatowa, gminna), z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno – użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że parking nie stanowi obiektu stanowiącego z drogą całość techniczno-użytkową, niezbędną do prowadzenia ruchu drogowego i podlegającego realizacji na podstawie przepisów specustawy. Zauważył, że o ile przepisy dopuszczają budowanie w ramach takiej inwestycji zatok czy peronów przystankowych, to funkcja, jaką pełnią takie urządzenia jest ściśle powiązana z korzystaniem z drogi, natomiast funkcji takiej nie pełni parking. Organ wskazał także, że zgodnie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, plan zagospodarowania terenu powinien zostać sporządzony na oryginalnej kopii aktualnej mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie zaś na przezroczystej folii przyklejonej do tej mapy. Oznacza to, że plan zagospodarowania terenu powinien zostać wyrysowany bezpośrednio na kopii mapy zasadniczej, nie zaś na przezroczystym materiale umieszczonym na tej mapie. Ponadto podkreśl, że projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu musi być czytelny, a wszelkie poprawki powinny być parafowane przez projektanta. Niedopuszczalne jest również nanoszenie poprawek za pomocą korektora na przyklejonej do mapy folii, z której korektor ten może zostać usunięty. Zauważył także organ odwoławczy, iż do decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2012 r. załączono kopię mapy podziału nieruchomości w skali 1:500 zaewidencjonowaną w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod numerem [...] w dniu [...] czerwca 2012 r. W aktach sprawy brak jest oryginału ww. mapy. Organ odwoławczy wskazał także, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. W przedmiotowym postępowaniu organ pierwszej instancji nie zapewnił czynnego udziału następcom prawnym S. O., albowiem z przedłożonego odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. wynika, że spadek po S. O. nabyły dzieci: E. K., M. O., W. S. oraz I. T.. Natomiast z odpisu postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. wynika, że spadek po W. S. nabyły córki: J. Z., M. C. i M. Ż.. Spadek po E. K. nabyli natomiast: Z. Ś., Ł. R. i i K. R. – G.. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego wskazuje, że informacje w rejestrze gruntów są nieaktualne, zatem niezbędne jest ustalenie przez organ pierwszej instancji aktualnego kręgu stron postępowania. Prezydent Miasta [...] złożył skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1. art. 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności sprawy mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne przyjęcie, że: - realizacja miejsc postojowych w ramach projektowanej drogi publicznej jest niedopuszczalna w przypadku inwestycji zatwierdzonej na podstawie specustawy; - nieprawidłowo został wykonany projekt zagospodarowania terenu; - niewłaściwie ustalono krąg stron postępowania. 2. błąd w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że - realizacja miejsc postojowych w ramach projektowanej drogi publicznej jest niedopuszczalna w przypadku inwestycji zatwierdzonej na podstawie specustawy; - plan zagospodarowania terenu powinien zostać wrysowany bezpośrednio na kopii map zasadniczych; - postępowanie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z naruszeniem przepisu art. 10 § 1 k.p.a. 3. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. II. przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie przez organ odwoławczy 1. art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 110.1 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez mylne utożsamianie parkingu z zatoką postojową. Zaprojektowane w liniach rozgraniczających drogi publicznej zatoki postojowe dla samochodów są elementem drogi Takie rozwiązania dopuszczalne są również w przepisach prawa budowlanego gdzie w przepisach wykonawczych, w szczególności § 19 ust. 4 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przewiduje się usytuowanie miejsc postojowych między liniami rozgraniczającymi ulic; 2. § 8.1 i 3 oraz 10 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez stanowisko, że plan zagospodarowania terenu powinien zostać wrysowany bezpośrednio na kopii mapy zasadniczej, nie zaś na przeźroczystym materiale umieszczonym na tej mapie podczas gdy ww. przepis nie wskazuje techniki, ani sposobu wykonania projektu, a wyłącznie obowiązek sporządzenia tego projektu na mapie do celów projektowych oraz określa elementy jakie musi uwzględniać część rysunkowa tego projektu. 3. art. 11f specustawy stojąc na stanowisku, że następcom prawnym S. O. nie zapewniono czynnego udziału w postępowaniu. Strony postępowania zostały ustalone przez Wojewodę [...] na podstawie odpisu postanowień Sądu Rejonowego w [...], podczas gdy przepis prawa wskazuje, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zrid wysyła się właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uczestniczki postępowania: Z. Ś., M. C. i M. Ż. wniosły o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Natomiast zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, ze zm., dalej: specustawa). Ustawa ta stanowi lex specialis w stosunku do ustaw generalnych, co oznacza, że jej stosowanie ma pierwszeństwo przed tymi drugimi. Dodatkowo zgodnie z treścią art. 11c. specustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Powyższe również wskazuje, że to przepisy specustawy mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] – działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie zostało przeprowadzone przez Starostę z rażącym naruszenie przepisów k.p.a., co obligowało organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Tymczasem uszło uwadze Wojewody, że zgodnie z treścią art. 11g ust. 3 specustawy w postępowaniu przed organem odwoławczym (...) nie można uchylić decyzji w całości, ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. Z taką sytuacja mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podzielił twierdzenia organu odwoławczego co do tego, iż w oparciu o specustawę nie mogą zostać zrealizowane parkingi. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 grudnia 2011 r., w sprawie II OSK 2216/11 (dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w pełni stanowisko to podzielił, katalog urządzeń technicznych wyposażenia dróg wyszczególniony w przepisie § 110 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ma charakter katalogu otwartego, jednakże zakwalifikowanie jakiegokolwiek innego urządzenia do tego katalogu uzależnione jest od tego czy konkretne urządzenie jest związane z obsługą uczestników ruchu. O ile z parkingu korzystać co do zasady mogą uczestnicy ruchu drogowego, to zakwalifikowanie takiego parkingu do wyposażenia drogi znajdowałoby uzasadnienie jedynie wówczas, gdyby funkcja parkingu ograniczała się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu, nie zaś łączyła się z innymi funkcjami tego parkingu - np. związanymi z obsługą obiektów znajdujących się w jego sąsiedztwie. Funkcja parkingów, których realizacja została objęta wnioskiem inwestora w niniejszej sprawie z całą pewnością nie ogranicza się wyłącznie do zapewnienia potrzeb uczestników ruchu. Za powyższym przemawia fakt, że z projektu zagospodarowania działki wynika, iż na stosunkowo niewielkim odcinku tej drogi (planuje się inwestycję o długości 190,90 m) przewidziane jest wiele miejsc parkingowych. Co więcej autor projektu w części opisu technicznego wskazał, że inwestycja została przewidziana na terenach przyległych do placu [...] miejskiego, sklepu Biedronka oraz terenów zabudowy jednorodzinnej. Powyższe jednoznacznie wskazuje, że przeznaczenie omawianych miejsc parkingowych znacznie wykracza poza obsługę użytkowników drogi. Bez znaczenia zatem pozostaje w jaki sposób powyższe miejsca zostały nazwane to jest czy nazwano je "parkingami", czy - jak w projekcie budowlanym "miejscami postojowymi". Realizacja tych miejsc nie mogła nastąpić w oparciu o specustawę drogową skoro nie są one obiektem budowlanym, ani urządzeniem stanowiącym całość techniczno – użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę przywołaną wyżej treść art. 11 g specustawy powyższa okoliczność (pomimo trafności uwag Wojewody [...]) nie mogła jednak skutkować uchylenie decyzji Starosty [...] w całości. Uznając wszak wadę w omawianym zakresie organ odwoławczy uprawniony był jedynie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zezwolenia na realizacje parkingu. W niniejszej sprawie takie rozstrzygnięcie jest tym bardziej uzasadnione, że z przedstawionego projektu jednoznacznie wynika, na których działkach parkingi te (miejsca postojowe, miejsca parkingowe) miały zostać zrealizowane. Nie mogła również stanowić podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wskazana przez Wojewodę okoliczność naruszenia przez organ pierwszej instancji § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Po pierwsze wskazać wszak należy, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), która, jak stanowi art. 11i specustawy, ma zastosowanie w sprawach nieuregulowanych w tej ostatniej ustawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ ma obowiązek sprawdzić kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. W razie natomiast stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 (a zatem również w zakresie niekompletności projektu) organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia, w zakreślonym terminie, wskazanych nieprawidłowości (ust. 3, art. 35). Wobec powyższego stwierdzenie przez Wojewodę, iż projekt budowlany posiada wady polegające na wadliwie sporządzonym projekcie zagospodarowania terenu obligował organ przede wszystkim do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia tych nieprawidłowości. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, iż uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji ma charakter wyjątkowy i może mieć miejsce jedynie w przypadku stwierdzenia ciężkich naruszeń przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, zobowiązanie inwestora do usunięcia ww. naruszeń mogło zostać dokonane przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do tego, że projekt zagospodarowania działki został sporządzony z naruszeniem § 8 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rację ma skarżący, że przepis ten nie wskazuje techniki ani sposobu wykonania projektu a wyłącznie obowiązek jego sporządzenia na oryginalnych mapach do celów projektowych. Ten warunek, jak się zdaje, został w niniejszej sprawie spełniony. I wreszcie żadną miarą nie można podzielić stanowiska organu odwoławczego co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. Rację ma skarżący co do tego, że z przepisów specustawy wprost wynika, że wszelkie zawiadomienia kierowane są do stron postępowania na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Niewątpliwie dokumenty dołączone do odwołania (odpisy postanowień o stwierdzenie nabycia spadku) wskazują, że znajdujące się w tych katastrach wpisy są nieaktualne. Powyższe nie uzasadnia jednak twierdzenia o naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a. To na właścicielach nieruchomości ciąży bowiem obowiązek uaktualniania wpisów w ewidencji. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11 g specustawy, w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 k.p.a. a uchybienie to nie tylko mogło ale i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną. Dodatkowo organ ustali czy inwestor rozpoczął już roboty budowlane. Zgodnie bowiem z oświadczeniem złożonym przez uczestniczki postępowania na rozprawie dnia 18 czerwca 2013 r. "droga tam już jest od 2-3 lat". W przypadku potwierdzenia tej okoliczności przez organ architektoniczno - budowlany brak będzie podstaw do wydania merytorycznej decyzji rozpoznającej wniosek o zrid. Art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego będzie miał w tym zakresie odpowiednie zastosowanie. W świetle powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 i 205 tej ustawy. Natomiast nie mógł być w niniejszej sprawie rozpoznany wniosek M. S. o przyznanie odszkodowania. Bez względu bowiem na treść rozstrzygnięcia co do wniosku o zrid kwestia odszkodowania za ewentualne przejecie części lub całości nieruchomości winna być rozstrzygnięta odrębną decyzją.