VII SA/Wa 825/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2022 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2021r. znak: [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi [...] Spółki z o.o. w [...] ("skarżąca") jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad znak: [...] z [...] lutego 2022 r., wydane w sprawie dotyczącej uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Postanowieniem z [...] maja 2021 r. znak: [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ("GDDKiA"), działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., "u.p.z.p."), art. 35 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm., "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., "k.p.a."), w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2021 r. znak: [...]. Tym ostatnim organ, po rozpatrzeniu wniosku (pismo znak: [...] lutego 2021 r.) Wójta Gminy [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie uzgodnił projektu decyzji (pismo znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Po rozpoznaniu skargi skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/21, uchylił zaskarżone postanowienie GDDKiA z [...] maja 2021 r., znak: [...]. Dalej, GDDKiA postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku (pismo znak: [...] z [...] lutego 2021 r.) Wójta Gminy [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie uzgodnił projektu decyzji (pismo znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że projekt decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego podlega ocenie zarządcy drogi w dwóch aspektach: odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.). Następnie wskazał na swoje zastrzeżenia w kontekście zgodności zamierzonej inwestycji z parametrami określonymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. Podniósł, że przepis ten normuje minimalne odległości obiektów budowlanych znajdujących się przy drogach publicznych od zewnętrznej krawędzi jezdni, różnicując je w zależności od kategorii drogi i sposobu zagospodarowania danego obszaru (teren zabudowany lub poza terenem zabudowanym). Wskazał, że odległość projektowanego obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] winna wynosić minimum 25 m, co jest zgodne z przedłożonym załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część projektu decyzji. Niemniej jednak określony w pkt 2.1.4a projektu decyzji zapis dotyczący wysokości tego obiektu (do 40,0 m n.p.t.), budzi zastrzeżenie zarządcy drogi odnośnie bezpieczeństwa ruchu drogowego, choćby ze względu na możliwość wystąpienia katastrofy budowlanej spowodowej nie tylko wystąpieniem niekorzystnych zjawisk pogodowych, ale również błędem ludzkim co może skutkować przewróceniem się obiektu na jezdnię. W kontekście wskazanego stanowiska organ wskazał następnie dość szeroko na skutki zmian klimatycznych, zaznaczając, że ta sytuacja nie może zostać niezauważona i nie uwzględniona przez zarządcę drogi. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, GDDKiA postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2022 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie znak: [...] z [...] grudnia 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że odmawiając uzgodnienia projektu decyzji organ w sposób wyczerpujący i należyty uzasadnił swoje stanowisko, kierując się przy tym wytycznymi wynikającymi z wyroku zapadłego w sprawie. Zwrócił uwagę na to, że nawet bezpieczne konstrukcje ulegają awariom. Przywołał następnie, na podstawie dostępnych informacji prasowych, dwa przypadki przewrócenia się masztów telekomunikacyjnych zauważając, że przyczyną zaistnienia katastrofy budowlanej w obu przypadkach były niesprzyjające czynniki atmosferyczne (wiatr). Co istotne, żaden z ww. masztów nie uległ złamaniu ani skręceniu, co świadczy o ich wykonaniu z wytrzymałych materiałów. Dodał jednak, że sposób ich przewrócenia się w całości w jednym kierunku bezprzecznie świadczy o zasadności ich posadowienia w odległości równej co najmniej ich wysokości. W skardze do Sądu na ww.postanowienie GDDKiA z [...] lutego 2022 r., skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 35 ust. 3 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poprzez bezpodstawne uznanie przez GDDKiA, w zakresie uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, że budowa bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej, w odległości 17,3 m od pasa ruchu drogowego skutkuje powstaniem stanu zagrożenia dla ruchu drogowego, który uzasadniałby znaczne odsunięcie tej inwestycji od ruchu drogowego; -art. 43 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 u.d.p. w związku z art. 6, w związku z art. 7, art. 77 i art. 8 k.p.a. "poprzez uznanie przez GDDKiA, że korzystając z uprawnienia do dokonania uzgodnienia, negować zasady przyjęte dla wszystkich obiektów budowlanych, faworyzując niektóre inwestycje zrealizowane na podstawie tych samych zasad"; -art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 u.d.p., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ, że w przedmiotowej sprawie może dojść do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu, w sytuacji gdy nie doszukał się takiego zagrożenia dla innych obiektów, o podobnym przeznaczeniu, znajdujących w bezpośrednim sąsiedztwie pasa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości Sąd za konieczne uznał wyeliminowanie z obrou prawnego obu postanowień GDDKiA wydanych w sprawie - po wyroku tut. Sądu z 21 października 2021 r. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie GDDKiA znak: [...] z [...] lutego 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie własnego tego organu z [...] grudnia 2021 r. wydane po rozpatrzeniu wniosku (pismo znak: [...] z [...] lutego 2021 r.) Wójta Gminy [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Co istotne, w sprawie tej wypowiedział się prawomocnie tut. Sąd w wyroku z 21 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/21. Wyrokiem tym Sąd uchylił zaskarżone postanowienie GDDKiA z [...] maja 2021 r., znak: [...], a to na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, "p.p.s.a."). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że wskutek uchylenia zaskarżonego postanowienia rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej na etapie rozpoznania złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uzgodnienia zakończonej postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Orzekając po wskazanym wyroku GDDKiA nie rozpoznał jednak wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem własnym z [...] lutego 2021 r., a zajął się wnioskiem Wójta Gminy [...] zawartym w piśmie znak: [...] z [...] lutego 2021 r. i w dniu [...] grudnia 2021 r. postanowił o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] , gmina [...]. W ten też sposób organ nie uwzględnił ani ww. orzeczenia sądowego, ani pozostawania w obrocie prawnym postanowienia własnego z [...] lutego 2021 r. o znaku: [...], którym to - po rozpatrzeniu wniosku (pismo znak: [...] z [...] lutego 2021 r.) Wójta Gminy [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora [...] zlokalizowanej na terenie działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...]- nie uzgodnił projektu decyzji (pismo znak: [...]) o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji. Doprowadził w ten sposób do wydania postanowień dotkniętych wadą nieważności. Sąd zaznacza bowiem, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na tle tej regulacji, w kontekście użytego w ww. przepisie nieostrego pojęcia rażące naruszenia prawa, tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych za rażące naruszenie prawa uznaje się pogwałcenie zasad ogólnych k.p.a. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie przyjmuje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Akcentuje się jednocześnie, że chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 828/13). Sąd uznał, że taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, albowiem ww. orzeczenia GDDKiA wydane po wyroku tut. Sądu z 21 października 2021 r. zapadły z pogwałceniem zasad ogólnych uregulowanych w art. 6 i art. 15 k.p.a. Nie bacząc na załatwienie niejako w I instancji wniosku Wójta Gminy [...] zawartego w piśmie z [...] lutego 2021 r., a to postanowieniem z [...] lutego 2021 r., oraz pozostawaniem do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej orzeczeniem z [...] lutego 2021 r., GDDKiA orzekł "raz jeszcze" w tym samym samym zakresie postanowieniem z [...] grudnia 2021 r., działając niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i powodując dalej wydanie trzech rozstrzygnięć w administracyjnym toku instancji odnośnie tego samego zagadnienia. To zaś czyniło koniecznym orzeczenie przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 135 tej ustawy. Sąd zauważa przy tym, że stosownie do art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, a to w trybie art. 106 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 106 § 5 k.p.a., zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. W tym przypadku właściwym zarządcą drogi do dokonania uzgodnienia był GDDKiA (z uwagi na to, że działka pod inwestycję przylega do drogi krajowej nr [...]), a wobec tego od orzeczenia tego organu inwestorowi przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a. i art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Z zachowaniem tych reguł, a także wytycznych wynikających z wyroku tut. Sądu z 21 października 2021 r., GDDKiA winien wypowiedzieć się w sprawie. Do orzeczeń wadliwie przez niego wydanych (v. postanowienie z [...] grudnia 2021 r. i [...] lutego 2022 r.), bo z naruszeniem m.in. zasady dwuinstancyjności (wobec treści art. 126 k.p.a.), Sąd mógł zaś zastosować art. 156 § 1 k.p.a. Analizując dostrzeżoną wadę Sąd nie zarzuca organowi wydania postanowień dotkniętych wadą z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (uznając, że postanowienie tego organu z [...] lutego 2021 r. nie było ostateczne, skoro przysługiwał od niego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiący zwykły środek zaskarżenia, co potwierdza obecne brzmienie art. 16 k.p.a.). Niemniej jednak Sąd przyjął, że naruszenie zasad postępowania administracyjnego miało w tej sprawie charakter oczywisty i poważny, i już z tej tylko przyczyny konieczne stało się uwzlędnienie rozpoznawanej skargi. Wobec stwierdzonej wady Sąd ocenia, że analiza zarzutów skargi (dotyczących w istocie wyłącznie zagadnienia materialnoprawnego) jest na tym etapie przedwczesna; to do organu będzie bowiem należało ponowne zajęcie stanowiska – w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z [...] lutego 2021 r. Aktualne jedncześnie pozostają wytyczne zawarte w wyroku tut. Sądu z 21 października 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1506/21. Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i art. 200 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.