VII SA/Wa 827/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie przedłużenia okresu na który zatrzymano prawo jazdy oddala skargę VII SA/Wa 827 /16 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] lutego 2016r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 79, poz. 856 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S. (dalej jako "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015r. w przedmiocie przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy do 6 miesięcy. W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, iż Starosta [...] przedłużył okres zatrzymania prawa jazdy kat A, B, T nr [...], nr druku [...] wydane dnia [...] października 2004 r. przez Starostę [...], J. S. do 6 miesięcy, przy czym 3 miesiące upłynęły w okresie od 10 lipca 2015 r. do 10 października 2015 r. i kolejne 3 miesiące, których bieg rozpocznie się od momentu zwrotu prawa jazdy do Starostwa Powiatowego w O., Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności i wezwano J. S. do stawienia się w siedzibie organu celem złożenia posiadanego prawa jazdy do depozytu. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z uzyskaną informacją z Komendy Powiatowej Policji w M. o zatrzymaniu prawa jazdy J. S. z powodu kierowania pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w terenie zabudowanym na terenie m. Z., w dniu 17 sierpnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o zatrzymaniu mu prawa jazdy na podstawie zapisów ustawy o kierujących pojazdami na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 10 lipca 2015 r. do 10 października 2015 r. W dniu 23 października 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z KPP w W., z którego wynika, że J. S. kierował pojazdem mimo wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust 1 pkt 4 ustawy. Okres zatrzymania prawa jazdy przedłużono o kolejne 3 miesiące, z tym że w związku z brakiem prawa jazdy w aktach ewidencyjnych kierowcy, okres 3 miesięcy liczony będzie od momentu zwrotu prawa jazdy. Odwołanie od powyżej decyzji, w ustawowym terminie , wniósł J. S. i zarzucił jej naruszenie art. 6 Kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic określonych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r., naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez wydanie decyzji niezawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego, naruszenie art. 102 ust 1 d ustawy o kierujących pojazdami poprzez niezgodne z treścią przepisu zatrzymanie prawa jazdy , o kolejne"3 miesiące w sytuacji gdy ustawa nakazuje przedłużyć okres na który zatrzymano prawo jazdy do 6 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. , wskazało , że procedurę m.in. uzyskiwania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz zatrzymywania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami reguluje ustawa z dnia z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami , i to jej zapisy, stanowią podstawę prawną do podejmowania władczych działań przez właściwego miejscowo starostę. Jak stanowi treść art. 102 ust. I pkt 4 powoływanej ustawy starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Decyzję w powyższym zakresie, zgodnie z art. 102 ust 1 c, wydaje właściwy starosta na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności oraz zobowiązując kierującego do zwrotu prawa jazdy, jeżeli dokument ten nie został zatrzymany w trybie art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (przez policjanta podczas kontroli drogowej). Jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie powyższych regulacji albo pomimo zatrzymania prawa jazdy na podstawie przytoczonego na wstępie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy do 6 miesięcy. Jeżeli decyzja starosty o zatrzymaniu prawa jazdy nie została jeszcze wydana, starosta wydaje tę decyzję na okres 6 miesięcy (vide: art. 102 ust. 1 c, i ust. 1 d ustawy o kierujących pojazdami). Okres, na jaki starosta orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy (3 lub 6 miesięcy), oblicza się na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym dla ustalenia początku okresu jest właściwa data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami, a w przypadku zatrzymania prawa jazdy w trybie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - data tej czynności. Jeżeli w chwili wydawania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy przez starostę, prawo jazdy było już w posiadaniu tego organu z innego tytułu, okres zatrzymania prawa jazdy liczy się od dnia wydania tej decyzji. Jeżeli sprawa tycząca się przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym została skierowana do rozpoznania przez sąd lub organ orzekający o sprawie w postępowaniu dyscyplinarnym i nie zakończyła się prawomocnym rozstrzygnięciem w okresie 3 miesięcy od dnia zatrzymania dokumentu, a w przypadku, o którym mowa w ust. 1d powyższego przepisu - w okresie 6 miesięcy, podlega on zwrotowi (art. 102 ust. 1e, ust. 3 ustawy). W przedmiotowej sprawie w stosunku do J. S., w związku z kierowaniem przez niego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym terenie zabudowanym na terenie m. Z., w dniu 17 sierpnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzje nr [...] o zatrzymaniu mu prawa jazdy na podstawie zapisów ustawy o kierujących pojazdami na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 10 lipca 2015 r. do 10 października 2015 r. . Po zakończeniu tego okresu J. S. odebrał prawo jazdy w dniu 12 października 2015 r. Tymczasem w dniu 23 października 2015 r. do siedziby organu I instancji wpłynęło pismo z Komendy Powiatowej Policji w W., z którego wynika, że J. S. w dniu 8.10.20 15 r. kierował pojazdem, popełniając przy okazji wykroczenie drogowe w postaci wyprzedzania na przejściu dla pieszych, mimo funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 102 ust I pkt 4 ustawy. Z powyżej przytoczonych regulacji wynika, iż podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy nie pozostawiono uznaniu organowi administracji (użyte przez ustawodawcę sformułowania ""wydaje decyzję"), który zobligowany jest do wydania decyzji określonej treści przy zaistnieniu unormowanych w przepisach prawa przesłanek. Samą treść rozstrzygnięcia również determinują przepisy prawa. Zauważyć należy, iż powyższe regulacje weszły wżycie z dniem 18 maja 2015 r. na mocy zapisów ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 541). Jak stanowią przepisy wprowadzające, do dnia 3 stycznia 2016 r. podstawą wydania decyzji, m.in. o której mowa wart. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, a więc decyzji starosty o zatrzymaniu prawa jazdy z powodu przekroczenia przez kierującego pojazdem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r.). Zatem, to stosowna informacja wystawiona przez organ kontroli ruchu drogowego jest podstawą do podjęcia stosownych działań i wydania decyzji określonej treści. Z kolei, prowadzenie pojazdu mimo decyzyjnie określonego zakazu obliguje starostę do przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy do 6 miesięcy. Organ odwoławczy podkreślił, ią osobom ignorującym fakt, że zatrzymano im prawo jazdy ustawodawca nakazał przedłużenie okresu zatrzymania do 6 miesięcy. Samo użycie terminu "zatrzymanie prawa jazdy" mówi o tym, że chodzi tu o fizyczne pozbawienie dokumentu. Skoro zatem dnia 12 października 2015 r. J.i S. zwrócono dokument prawa jazdy, to logicznym jest, że w czasie posiadania przez niego prawa jazdy czas zatrzymania nie biegł dalej i słusznie organ orzekł w swej decyzji z dnia [...] listopada 201 5 r. że termin biegu kolejnych 3 miesięcy rozpocznie się do momentu zwrotu prawa jazdy. Inny tok rozumowania, przedstawiony w odwołaniu, że okres zatrzymania winien biec nieprzerwanie od 10 lipca 2015 r. do 10 stycznia 2016 r. prowadziłby do absurdalnej sytuacji, że za okres zatrzymania prawa jazdy liczony byłby okres w którym J.S.posiadał dokument prawa jazdy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.S. domagając się jej uchylenia i zarzucając organowi naruszenie art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic określonych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami ,a w związku z tym naruszenie także art. 102 ust 1 d przywołanej ustawy. Skarżący zarzucił nadto niezgodność art. 135 ust 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym w zakresie w jakim dopuszcza stosowanie wobec tej samej osoby fizycznej , za ten sam czyn, sankcji administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy i odpowiedzialności za wykroczenie- z art. 2 Konstytucji RP i art. 4 Protokołu nr 7 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a nadto niezgodność art. 102 ust 1 pkt 4 ust 1c i ust 1d ustawy o kierujących pojazdami- z art. 2 , z art. 45 ust 1 i z art. 78 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie , podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "p.p.s.a.". W wyniku przeprowadzonej kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja organu odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane zgodnie z prawem. Art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami został dodany przez art. 5 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 20 marca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 541 ze zm.) z dniem 18 maja 2015 r. Ustawodawca motywowany był chęcią podjęcia działań zmierzających do poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oprócz rozwiązań odnoszących się do ogółu naruszeń wprowadził rozwiązania ukierunkowane na konkretne zachowania, z którymi łączył szczególne ryzyko wystąpienia zdarzenia drogowego pociągającego za sobą szczególnie dotkliwe skutki. Temu właśnie celowi służy stosowanie w przypadku rażącego przekraczania dopuszczalnej prędkości środka o charakterze administracyjnym, jakim jest czasowe zatrzymanie prawa jazdy, a w razie niepodporządkowania się wynikającym z tego ograniczeniom nawet cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami na określony okres. Nowy instrument prawny służyć ma dyscyplinowaniu kierujących pojazdami i polega na czasowym zatrzymywaniu prawa jazdy tym osobom, które m.in. rażąco przekraczają dopuszczalną prędkość (zob. uzasadnienie projektu ustawy, druk sejmowy Sejmu VII kadencji nr 2586). A zatem ustawodawca wprowadził swoistą sankcję administracyjną związaną z naruszeniem dopuszczalnej prędkości. Przy czym nie uzależnił jej zastosowania od tego, czy kierowca ukarany został za popełnienie wykroczenia drogowego. Należy podkreślić ,iż kara administracyjna jest niewątpliwie jedną z sankcji administracyjnych, rozumianych jako ujemne konsekwencje (dolegliwości), które powinien ponieść podmiot naruszający przepisy prawa administracyjnego. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju kar, podobnie jak i pozostałych sankcji administracyjnych, ma na celu zapewnienie wykonywania przepisów prawa administracyjnego. Cechą szczególną wyróżniającą sankcje administracyjne jest to, że przesłanką ich wymierzania jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu prawa lub z decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiektywna bezprawność. W doktrynie prawa administracyjnego nie kwestionuje się, co do zasady, funkcjonowania w prawie administracyjnym własnego systemu kar, równoległego do systemu kar za przestępstwa i wykroczenia. Uzasadnione jest to tym, że każda gałąź prawa powinna mieć instrumenty prawne karania podmiotów prawnych za naruszenie obowiązków, nakazów i zakazów wynikających z norm prawa należących do tej gałęzi. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2015r. poz. 155 ze zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (DZ.U. z 2015r. poz.541) do dnia 31 grudnia 2016 r. podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (a więc w ustawie o kierujących pojazdami), jest informacja o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a lit.a ustawy wymienionej w art. 4 (a więc ustawy Prawo o ruchu drogowym). Sąd rozpoznający sprawę, podziela stanowiska prezentowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (patrz wyroki WSA w Gliwicach II SA/Gl 215/16; WSA w Warszawie VIII SA/Wa 1052/15; WSA w Bydgoszczy II SA/Bd 1025/15; WSA w Krakowie III SA/Kr 74/16), stwierdzające, że rozstrzygnięcie organu może opierać się wyłącznie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie at. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Odnosząc się do kwestii przedłużenia zatrzymania prawa jazdy to jeżeli osoba kierowała pojazdem pomimo wydania decyzji administracyjnej o zatrzymaniu jej prawa jazdy na podstawie art. 102 ust 1 c albo pomimo zatrzymania prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, starosta wydaje decyzję administracyjną o przedłużeniu okresu, na który zatrzymano prawo jazdy, do 6 miesięcy. Susznie organ podkreślił, iż okres na jaki starosta orzeka o zatrzymaniu prawa jazdy oblicza się na zasadach określonych - Kodeks postępowania administracyjnego, przy czym dla ustalenia początku okresu właściwa jest data zwrotu dokumentu do organu właściwego w sprawach wydawania dokumentów potwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. W przedmiotowej sprawie w stosunku do J. S., w związku z kierowaniem przez niego pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym w dniu 17 sierpnia 2015 r. Starosta [...] wydał decyzję nr [...] o zatrzymaniu mu prawa jazdy na podstawie zapisów ustawy o kierujących pojazdami na okres 3 miesięcy, tj. od dnia 10 lipca 2015 r. do 10 października 2015 r. Przed upływem 3 miesięcy J. S. kierował jednak pojazdem, popełniając dodatkowo wykroczenie drogowe, mimo obowiązywania zakazu. Fakt, że w międzyczasie odebrał on prawo jazdy, nie może go jednak zwalniać od konsekwencji prawnych niezastosowania się do administracyjnego zakazu. Prowadzenie pojazdu mimo pozostawania w obiegu prawnym decyzji o zakazie zakazu obliguje starostę do przedłużenia okresu zatrzymania prawa jazdy do 6 miesięcy. Przy czym przez pojęcia ""zatrzymanie prawa jazdy" należy rozumieć jako fizyczne pozbawienie dokumentu. Skoro zatem dnia 12 października 20 15 r. J. S. zwrócono dokument prawa jazdy, to logicznym jest, że w czasie posiadania przez niego prawa jazdy okres "zatrzymania" nie biegł dalej i słusznie organ orzekł w swej decyzji , że bieg terminu kolejnych 3 miesięcy rozpocznie się do momentu zwrotu prawa jazdy. Prezentowana przez skarżącego koncepcja, polegająca na tym, że okres zatrzymania winien biec nieprzerwanie od 10 lipca 2015 r. do 10 stycznia 2016 r. jest nie do zaakceptowania, bowiem prowadziłaby do zaliczenia do okresu "zatrzymania prawa jazdy" okresu w którym skarżący był w posiadaniu dokumentu prawa jazdy. Za chybione na gruncie omawianej sprawy, Sąd uznał zarzuty dotyczące niedopuszczalności stosowania za ten sam czyn (wykroczenie) podwójnego karania. Zwrócić bowiem uwagę należy, że inna jest funkcja sankcji - administracyjnej w postaci zatrzymania prawa jazdy oraz sankcji karnej tj. odpowiedzialności prawnokarnej za popełnienie wykroczenia. Trybunał Konstytucyjny, wielokrotnie wypowiadał się w kwestii istoty sankcji administracyjnej, której główną funkcją jest prewencja a nie odpłata za popełniony czyn zabroniony. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie porządku prawnego, niezależnie od okoliczności tego naruszenia, co świadczy o prewencyjnej funkcji tej sankcji. Natomiast sankcja karna z założenia ma charakter represyjny. Tym samym, wbrew zarzutom skargi, zastosowanie przepisu art.102 ust.1 pkt 4 i ust. 1c ustawy o kierujących pojazdami w zw. z art. 135 ust.1 pkt 1a lit.a ustawy Prawo o ruchu drogowym nie narusza zakazu ne bis in idem, co również potwierdził TK w wyroku K 24/15 z dnia 11 października 2016 roku. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.