VII SA/Wa 828/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy postanowienie wydane przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad) z dnia [...] grudnia 2015 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Z akt sprawy wynikało, że wnioskiem z dnia 30 października 2015 r. P. K. wystąpił o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...]. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (upoważniony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad), działając na podstawie art. 61a i art. 61 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że wnioskodawca składał już tożsamy wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w [...]. Sprawa została rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak: [...] odmawiającą wydania zezwolenia. Następnie decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], Wobec zaskarżenia tej decyzji przez P. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1414/14, oddalił wniesioną skargę, tym samym decyzja stała się prawomocna. W tym kontekście organ stwierdził, że ponowne żądanie strony o wszczęcie postępowania nie mogło być skuteczne, albowiem w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja, wydana w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał wymienione na wstępie postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu, wydanego w II instancji wskazano, że kwestia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości [...] została już na wniosek P. K. rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], która jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Jednocześnie od czasu wydania powołanej decyzji nie uległ zmianie ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy. Skoro występuje tożsamość wniosków z dnia 20 grudnia 2013 r. i 30 października 2015 r. w zakresie podmiotu, przedmiotu oraz stanu faktycznego, to organ nie może wszcząć na nowo postępowania i wydać kolejnego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2016 r. wniósł P. K., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego postanowienia. Wydanemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 61a § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wniosek z dnia 30 października 2015 r. złożył w odmiennym stanie faktycznym sprawy, niż ten jaki miał miejsce w momencie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Podkreślił, że do wniosku dołączone zostały dokumenty mające świadczyć, iż istotnie zmieniła się jego sytuacja faktyczna jak i prawna jako właściciela działki [...]. Wskazał na dołączone do nowego wniosku: oświadczenie współwłaścicieli działki sąsiadującej o nr. [...] odmawiające ustanowienia służebności przejazdu przez tę działkę, przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2015r. dotyczące budowy budynku gospodarczo-magazynowego na działce sąsiadującej o nr. [...], a także wniosku o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji z dnia [...] marca 2016 r. Skarżący podniósł, że z przedstawionych dokumentów wynika, iż stan faktyczny sprawy uległ istotnej zmianie, albowiem tylko wnioskowany zjazd będzie w stanie zapewnić jego działce dostęp do drogi publicznej. Podkreślił brak możliwości ugodowego ustanowienia służebności przejazdu na sąsiedniej działce. W ocenie skarżącego, również sądowe ustanowienie służebności nie jest możliwe z uwagi na zamiar wybudowania przez właściciela działki sąsiedniej budynku gospodarczo-magazynowego. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dawałoby podstawę do wznowienia postępowania. Organy administracji obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne, zastosowały prawidłową podstawę prawną, a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca określił we wskazanym przepisie dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny należy zaś rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (wyrok WSA w Kielcach z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 557/12). W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organy wskazały okoliczność, że toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym. To stanowisko organów jest prawidłowe. Kwestia lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] została już z wniosku P. K. rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] maja 2014 r. znak [...], która jest prawomocna i funkcjonuje w obrocie prawnym. Od czasu wydania powołanej decyzji nie uległ zmianie stan prawny - nie nowelizowano przepisu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ani odpowiednich przepisów technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie uległ również zmianie stan faktyczny. Należy podkreślić, że w prawomocnej decyzji z dnia [...] maja 2014r., jako jedną z przyczyn decyzji odmownej co do lokalizacji zjazdu, wskazano możliwość zapewnienia dostępu do drogi publicznej dla działki skarżącego, poprzez ustanowienie służebności na działce nr [...]. Aktualne podnoszenie braku zgody właściciela działki nr [...] na wytyczenie drogi dojazdowej, która mogłaby zapewnić obsługę komunikacyjną działce nr [...] (w trybie umownym), nie wyklucza faktu, że ustanowienie służebności drogowej może nastąpić w trybie sądowym. W przypadku braku zgody właściciela działki, która miałaby być obciążona taką służebnością, właściciel działki pozbawionej dostępu do drogi publicznej może wystąpić do sądu z wnioskiem o ustanowienie służebności drogi koniecznej, o jakiej mowa w art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny. W związku z powyższym twierdzenie, że zmieniła się sytuacja faktyczna wnioskodawcy oraz przedłożenie na dowód braku możliwości umownego ustanowienia służebności: oświadczenia współwłaścicieli działki sąsiadującej nr [...] o odmowie ustanowienia służebności, decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2015r. dotyczącej budowy budynku gospodarczo-magazynowego na działce nr [...], oraz wniosku o wydanie pozwolenia na budowę gospodarczego z dnia [...] marca 2016 r., nie mogą mieć wpływu na zmianę stanowiska organu. Nadal nie została wykluczona w sposób prawny (w postępowaniu sądowym) możliwość ustanowienia służebności drogi koniecznej przez działkę nr [...], a okoliczność ta stanowiła jedną z przesłanek (nie wyłączną) wydania decyzji odmownej. Skoro zatem nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, to dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja z dnia [...] maja 2014 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne. Tym samym argumenty podnoszone przez skarżącego dotyczące merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii lokalizacji zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], położonej w miejscowości [...] są w analizowanym przypadku bezpodstawne. Na etapie stosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. Nie zajmuje się natomiast analizą zasadności wniosku (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 797/15). Jak wskazano w wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/15, w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją, zachodzi przeszkoda do uruchomienia kolejnego postępowania w tej samej sprawie. To zaś stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.