VII SA/Wa 831/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi W. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego skargę oddala. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. S. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak: .. utrzymujące w mocy postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. znak: [...]. Ostatnio wymienionym orzeczeniem organ wojewódzki, działając na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 229, poz. 1954), odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego dotyczącego wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego orzeczenia organ na wstępie wyjaśnił, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ww. decyzją z [...] czerwca 2006 r. znak:[...] nakazał inwestorowi W. S., rozbiórkę drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości [...], wybudowanej bez pozwolenia na budowę. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2006 znak: [...] utrzymał wskazane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w mocy. W związku z niewykonaniem przez zobowiązanego nałożonego obowiązku, organ powiatowy upomnieniem z [...] września 2006 r. znak: [...] wezwał W. S. do niezwłocznego wykonania tego obowiązku. Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przystąpił do jego wyegzekwowania. Po wystawieniu tytułu wykonawczego, postanowieniem z [...] listopada 2006 r. znak: [...] nałożył na W. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3000 zł (słownie trzy tysiące złotych), oraz opłatę związaną z wydaniem postanowienia w kwocie 68,00 złotych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2007 r. znak:[...] utrzymał wymienione orzeczenie -stosujące środek egzekucyjny- w mocy. I dalej, organ wojewódzki wskazał, że postępowanie egzekucyjne było dwukrotnie wstrzymywane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tj. postanowieniem z [...]marca 2007 r. znak: [...] oraz kolejnym postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. znak: [...]. Uwzględniono wówczas interwencje i prośby W. S. oraz okoliczność, że organy samorządowe podjęły czynności zmierzające do uzyskania pozwolenia i wybudowania mostu, jak również, że drewniana kładka, której dotyczy nakaz rozbiórki jest niezbędna dla mieszkańców [...], w celu przedostawania się na drugi brzeg rzeki [...]. Pismem z 28 października 2008r. W. S. zwrócił się kolejny raz do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z [...] maja 2009 r. znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego mając na uwadze pismo Regionalnego Zarząd Gospodarki Wodnej w [...]- Zarząd [...] z siedzibą w [...] z [...] lutego 2009 r. znak: [...], skierowane do organu pierwszej instancji, z treści którego wynikało, że istniejąca w miejscowości [...] kładka drewniana znajduje się w złym stanie technicznym i stwarza zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi z niej korzystających. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...]lipca 2009 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie [...] WINB z [...] maja 2009 r. znak: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi W. S. na ww. orzeczenie Głównego Inspektora, wyrokiem z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/09 uchylił ww. postanowienia obu instancji, wskazując na konieczność wnikliwego zbadania kwestii, czy w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, organ wojewódzki postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. znak: [...] odmówił wstrzymania czynności egzekucyjnych. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia uzasadnił zarówno interwencją Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], jak i uszkodzeniem kładki przy wyższym poziomie wody na rzece [...], co stwierdzono podczas kontroli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 10 czerwca 2010 r., a także oceną sporządzoną przez organ I instancji jednoznacznie wskazującą, że kładka stwarza realne zagrożenie i nakaz rozbiórki jest nieunikniony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] stycznia 2012 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] grudnia 2011 r. Przy czym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 617/12 po rozpoznaniu skargi W. S. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2012 r. wraz z poprzedzającym go postanowieniem [...] WINB z [...] grudnia 2011 r. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego o wstrzymanie postepowania egzekucyjnego, na skutek wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w uzasadnieniu postanowienia z [...] stycznia 2013 r. organ wojewódzki stwierdził, że usytuowanie domu W. S. po drugiej stronie rzeki [...], w odległości do najbliższego mostu w [...] 8 km i w odległości do drugiego mostu w [...] 7 km, jak również utrudnienia dla innych mieszkańców przedostających się na drugi brzeg rzeki [...] korzystających z kładki, nie może zostać uznane za szczególny przypadek uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Organ wojewódzki zaznaczył, że okoliczność ta istniała w czasie podejmowania przez organy nadzoru budowlanego decyzji nakazującej rozbiórkę kładki. Nie jest więc to czynnik mający charakter losowy, zaistniały w toku postępowania egzekucyjnego, na który zobowiązany nie miał wpływu. Nadto organ dodał, że obecnie organy samorządowe (Wójt Gminy [...] i Wójt Gminy [...]) nie podejmują dalszych działań zmierzających do budowy nowej kładki. Organ podniósł następnie, że przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uwzględnił jednak przede wszystkim okoliczności jakie miały miejsce w grudniu 2012 r., które to doprowadziły do zniszczenia kładki na rzece [...] w miejscowości [...]. Podał, że z informacji medialnej oraz przekazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wynika, że nieznany sprawca zniszczył konstrukcję kładki przecinając ją piłą mechaniczną w kilku miejscach. Kładka w obecnym stanie stwarza dodatkowe zagrożenie życia i zdrowia, i nie może być użytkowana. W związku z powyższym muszą zostać niezwłocznie podjęte podatkowe czynności zmierzające do uporządkowania terenu i dokończenia rozbiórki kładki. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ wojewódzki uznał, że wstrzymywanie postępowania egzekucyjnego w chwili obecnej nie znajduje uzasadnienia. Organ podał przy tym, iż z przekazanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] dokumentacji fotograficznej wynika, że inwestor częściowo dokonał prowizorycznej naprawy zniszczonej kładki. Wyjaśnił jednak, że prowadzenie tego typu napraw to dalsze łamanie prawa i dodatkowe zagrożenie bezpieczeństwa życia ludzi. Podkreślił również, że w świetle realnego zagrożenia bezpieczeństwa jakie stwarza przedmiotowa uszkodzona kładka, wykonanie jej rozbiórki jest konieczne. Kładka aby mogła być bezpiecznie użytkowana, musiałaby być poprzez wykonanie robót doprowadzona do stanu zgodnego z prawem. Natomiast żaden przepis prawa nie upoważnia organu nadzoru budowlanego do nakazania czynności w stosunku do obiektu samowolnie wybudowanego objętego na mocy decyzji ostatecznej nakazem rozbiórki. Po rozpatrzeniu zażalenia W. S. na wyżej opisane postanowienie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2013 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podzielił argumentację wskazaną w uzasadnieniu postanowienia organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2013 r. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, iż w rozpatrywanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające wstrzymanie postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki przedmiotowej kładki. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w świetle poczynionych ustaleń w sprawie zarzuty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na zasadność podjęte rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – W. S. wniósł o jego uchylenie oraz o uchylenie również poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie jest inwestorem i wykonawcą kładki na rzece [...] w miejscowości [...], której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2006 r. nakazał rozbiórkę. Wskazał, że w przedsięwzięciu budowy kładki brali udział mieszkańcy [...]. W efekcie skarżący stwierdził, że błędnie jest traktowany jako strona w tym postępowaniu. Wskazał też, że kładka, która jest przedmiotem postępowania jest dobrem społecznym, służy miejscowym ludziom, jest obiektem bez wątpienia użytecznym, przydatnym dla wszystkich mieszkańców. Skarżący zaznaczył, że mieszkańcy [...] budowali przedmiotową kładkę i wszyscy są stroną tego postępowania. Dalej, w skardze skarżący zaznaczył, że kładka, której dotyczy decyzja nakazująca rozbiórkę oraz postanowienie z [...] stycznia 2013 r. odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego, została zniszczona przez wodę, zostały po niej jedynie fragmenty, nie była ona w żaden sposób naprawiana czy remontowana, a w 2011 r. została całkowicie rozebrana. Skarżący podał też, że kładka, którą kontrolował we wrześniu 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ze [...], to zupełnie inna kładka, wybudowana z końcem sierpnia 2011 r. przez mieszkańców miejscowości [...] i przez nich też uczęszczana, i w stosunku do niej nie toczyło się nigdy żadne postępowanie administracyjne i nie jest ona przedmiotem żadnego postępowania egzekucyjnego. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem przepisów prawa. Skarżący podkreślił, że nie można prowadzić postępowania egzekucyjnego wobec kładki, która już dawno nie istnieje. W stosunku do obecnej konstrukcji, która również została zniszczona, a więc de facto nie istnieje, nie było prowadzone żadne postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie organu wojewódzkiego o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Oba wskazane postanowienia wydane zostały na podstawie art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.), w myśl którego organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ, z zastrzeżeniem § 7. Dostrzec przy tym trzeba, iż oba ww. orzeczenia zapadły w związku z pismem skarżącego, który zwrócił się o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego wszczętego tytułem wykonawczym z [...] listopada 2006 r. w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. Decyzją tą, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. nakazano W. S. dokonanie rozbiórki drewnianej kładki dla pieszych na rzece [...] w miejscowości [...]. Wskazać też w tym miejscu należy, że ww. postanowienia, stanowią kolejne orzeczenia wydane w tym przedmiocie, przy czym poprzednio wydane postanowienia organów obu instancji, odmawiające wstrzymania postępowania egzekucyjnego, zostały wzruszone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2009 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1395/09 i z 13 lipca 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 617/12. W uzasadnieniu wyroku z 2 grudnia 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1395/09 Sąd wskazał, że kontrolowane postanowienia zostały wydane z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd uznał przy tym, że nie można zaakceptować przekonania organów orzekających, iż brak jest podstaw do uznania rozpatrywanej sprawy za szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający wstrzymanie prowadzonego przez organ powiatowy postępowania egzekucyjnego. W tym kontekście Sąd wskazał m. in. na oświadczenie skarżącego złożone na rozprawie, który podał, iż najbliższy mostek przez rzekę Łęg umożliwiający mu przedostanie się na drugą stronę znajduje się w jedną stronę 7 km, a w drugą stronę 8 km od jego miejsca zamieszkania, a po tej stronie rzeki, po której mieszka nie ma żadnej miejscowości ani też żadnej szkoły czy sklepu. W kolejnym wyroku zapadłym w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy wydały rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 153 p.p.s.a, co spowodowało konieczność ich uchylenia. Zatem, w obu ww. orzeczeniach, Sądy uznały, że sprawa dotychczas nie została należycie wyjaśniona. To zaś na obecnym etapie postępowania, na mocy art. 153 p.p.s.a., obligowało organy orzekające w sprawie, do ponownej jej analizy, z uwzględnieniem uwag poczynionych w obu ww. wyrokach. Przy czym, dostrzec trzeba, iż w żadnym z ww. wyroków nie przesądzono o zastosowaniu w sprawie przepisu art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej. Niemniej podniesiono, iż okoliczności występujące w sprawie, a wskazujące w istocie na to, że przedmiotowa kładka na rzece Łęg jest niezbędna dla normalnego funkcjonowania skarżącego i jego rodziny, mogą stanowić o szczególnej sytuacji, o której mowa w ww. regulacji prawnej. Zauważyć też należy, że wskazany powyżej przepis oparty jest na uznaniu administracyjnym i organ dysponuje pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do pojęcia w nim użytego, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie tej normy, będzie mógł zastosować uznanie. To oznacza, że organ -po uprzednim ustaleniu, iż zachodzą ku temu powody- może ale nie musi wstrzymać czynności egzekucyjne, a sąd kontrolując takie orzeczenie nie jest władny nakazać organowi podjęcia rozstrzygnięcia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych. Organ nadzorujący egzekucję ma więc prawo wyboru treści rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy uzna, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek", w przeciwnym bowiem razie nie będzie dysponował takim wyborem, a decyzja będzie miała charakter związany. Dostrzegając powyższe Sąd uznał, iż organy orzekające choć błędnie (w kontekście uwag zawartych w ww. wyrokach Sądów) przyjęły, że "fakt korzystania z przedmiotowej kładki przez Pana W. S. i jego rodzinę oraz innych mieszkańców wsi, w celu dotarcia na drugi brzeg rzeki [...], jak również fakt znacznej odległości przedmiotowej kładki od najbliższego mostu na tej rzece (7 km), nie mogą zostać uznane za szczególny przypadek uzasadniający wstrzymanie postępowania egzekucyjnego", to zarazem wykazały, że z uwagi na nowe okoliczności sprawy, wstrzymanie czynności egzekucyjnych nie jest możliwe. Organy te orzekając ponowny raz w sprawie, wzięły pod uwagę, iż w grudniu 2012 r. nieznany sprawca zniszczył konstrukcję kładki, przecinając ją piłą mechaniczną w kilku miejscach, a to powoduje, że kładka w obecnym stanie (tj. istniejącym w dacie orzekania przez te organy w sprawie), nie może być użytkowania i niezbędne jest dokończenie jej rozbiórki. Dokonując takich stwierdzeń oparto się na dokumentacji zdjęciowej wykonanej na potrzeby niniejszej sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazanej organowi wojewódzkiemu przy piśmie z 2 stycznia 2013 r. W ocenie Sądu, na podstawie tego materiału dowodowego organ nadzorujący egzekucję, a za nim Główny Inspektor, mógł przyjąć, że przedmiotowa kładka w obecnym stanie stwarza dodatkowe zagrożenie dla życia i zdrowia, i nie powinna być użytkowana, a poprzez wstrzymanie czynności egzekucyjnych do tego by doprowadzono. Stąd też, w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie wykazały, iż brak jest podstaw do zastosowania ww. art. 23 § 6 ustawy egzekucyjnej. W świetle nowych okoliczności faktycznych (nie istniejących na wcześniejszym etapie postępowania), nie można było bowiem przyjąć, że zaistniał w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek". Kwestia uszkodzenia kładki musiała być bowiem uwzględniona w sprawie, a nadto - mogła zasadniczo wpłynąć na ocenę okoliczności dotychczas w niej występujących. W odniesieniu do zarzutów podnoszonych w skardze, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 29 § 1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku. Działanie organu egzekucyjnego ograniczone jest bowiem tylko do czynności przewidzianych ww. ustawie, a prowadzących do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. W konsekwencji organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały żadnych kompetencji do badania zasadności obowiązku rozbiórki nałożonego na skarżącego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2006 r. znak: [...]. Decyzja ta jest ostateczna i funkcjonuje w obrocie prawnym, a w tej sytuacji obowiązek z niej wynikający jest wymagalny. Nadto, okoliczności, na które powołał się skarżący, a zwłaszcza twierdzenie, iż kładka, której dotyczy decyzja nakazująca rozbiórkę oraz postanowienie z [...] stycznia 2013r., w 2011 r. została całkowicie rozebrana przez Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] Zarząd [...] w [...], natomiast kładka którą kontrolował we wrześniu 2011 r. organ powiatowy, to zupełnie inna kładka wybudowana z końcem sierpnia 2011r. przez mieszkańców miejscowości [...], nie mogła w żaden sposób wpłynąć na wynik sprawy. Niezależnie od tego, iż ww. okoliczności nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, podnieść należy, że wykonanie obowiązku nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku" przemawiającego za wstrzymaniem czynności egzekucyjnych, a tylko w takim zakresie organy obowiązane były poczynić ustalenia w sprawie. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił.