VII SA/Wa 834/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2009 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] r., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po ponownym rozpatrzeniu sprawy budowy dwóch biegów zewnętrznych schodów wejściowych do budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w K., odmówił orzeczenia rozbiórki przedmiotowych schodów. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż sprawa w/w schodów była już dwukrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji. Ostanie z podjętych rozstrzygnięć, tj. decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., orzekającą o umorzeniu postępowania administracyjnego uchylił w postępowaniu odwoławczym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. podniósł, iż ponownie rozpatrując sprawę związany był oceną prawną wyrażoną w decyzji organu drugiej instancji, która w istocie sprowadzała się do stwierdzenia, że poprzednio postępowanie zostało umorzone bezpodstawnie, a do rozpoznania sprawy należało zastosować art. 51 Prawa budowlanego. Przechodząc do oceny sprawy w trybie art. 51 Prawa budowlanego organ stopnia powiatowego zauważył, iż na podstawie wyżej powołanego przepisu art. 51 Prawa budowlanego, orzeczenie w przedmiocie nakazu rozbiórki może zapaść, o ile zaistnieją ku temu ustawowe przesłanki, tj. jeżeli zostanie stwierdzone naruszenie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu bądź jego części do stanu zgodnego z prawem. Organ podniósł, iż w toku prowadzonego ponad dziesięć lat postępowania nie wykazano, aby takie przesłanki zaistniały. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie stwierdził również zaistnienia innych możliwości rozpoznania sprawy, które poza orzeczeniem nakazu rozbiórki, daje przepis art. 51 Prawa Budowlanego, a mianowicie możliwości nakazania: zaniechania dalszych robót budowlanych, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W tej sytuacji, zdaniem organu, odmowa orzeczenia rozbiórki, wobec zanegowanej przez organ odwoławczy możliwości umorzenia postępowania, była jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem. Odwołanie od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] wniósł M. T. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie przepisu art. 10 k.p.a., poprzez niezapewnienie czynnego udziału w postępowaniu oraz naruszenie art. 6 oraz art. 138 § 2 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż organ rozpatrujący sprawę ponownie związany był oceną prawną wyrażoną w decyzji organu drugiej instancji, a sprowadzającą się do konieczności zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Strona odwołująca się wskazała, iż w przedmiotowej sprawie w sposób bezsprzeczny powinna znaleźć zastosowanie norma wyrażona w art. 48 Prawa budowlanego, bowiem sporne schody zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zgody drugiego współwłaściciela nieruchomości. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. T., uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...] znak: [...], oraz orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o odmowie orzeczenia rozbiórki dwóch biegów zewnętrznych schodów wejściowych do budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w K. Decyzja organu odwoławczego była w istocie tożsama z decyzją organu pierwszej instancji, przywoływała jednak podstawę prawną rozstrzygnięcia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja takiej podstawy prawnej nie zawierała. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnosiło się w głównej mierze do rozważania zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w żaden sposób nie blokował stronom postępowania możliwości czynnego uczestnictwa w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż w okresie od wydania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, do czasu wydania zaskarżonej decyzji, M. T. nie podjął żadnych czynności zmierzających do przedstawienia nowych dowodów czy materiałów mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 i art. 138 § 2 k.p.a., organ zauważył, że w niniejszej sprawie organ stopnia podstawowego nie był związany oceną prawną wyrażoną w decyzji organu drugiej instancji. Zdaniem organu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w decyzji Nr [...] z 7 lipca 2008 r., że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do kwestii zastosowania w niniejszej sprawie dyspozycji wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, iż skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych uniemożliwia zastosowanie powyższej normy. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2009 r., Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. T. wnosząc o jej uchylenie, jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący ponowił argumentację, jak w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. W skardze zaakcentowano, że w sprawie powinien być wydany nakaz rozbiórki w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego, gdyż sporne schody zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz bez zgody skarżącego, jako współwłaściciela. Ponadto zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) . Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły wobec, czego skarga podlega uwzględnieniu, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie doprowadziło do naruszenia prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie dokonały ustalenia stanu faktycznego, organ pierwszej instancji ograniczył się właściwie jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że sprawa dotyczy "budowy dwóch biegów zewnętrznych schodów wejściowych do budynku mieszkalnego przy ul. W. [...] w K.". Brak jest natomiast ustaleń dotyczących charakterystyki przedmiotowych schodów, nie dokonano ustalenia czy ich realizacja była zgodna ze zgłoszeniem oraz czy nie doszło, przy ich realizacji do naruszenia przepisów warunków technicznych. Wskazać należy, iż zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Prawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych wymagało następnie rozważenia przez organy nadzoru budowlanego, czy realizacja przedmiotowych schodów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, czy też wystarczającą formą było zgłoszenie. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, który to przewiduje formę zgłoszenia. W sytuacji gdyby organ uznał, że wymagane było pozwolenie na budowę to należało rozważyć, czy realizacja przedmiotowej inwestycji podlega reżimowi z art. 48 Prawa budowlanego, czy też zachodzą okoliczności do zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze przepisy szczególne określone w Rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wprawdzie decyzja organu pierwszej instancji poddała analizie przepis art. 51 Prawa budowlanego ale organ stwierdził, iż nie istnieje możliwość zastosowania żadnego z przypadków, które przewiduje dyspozycja art. 51 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organ ten nie dokonał prawidłowych ustaleń w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby organ analizował zgodność wykonanych schodów z przepisami techniczno-budowlanymi, ze sztuką budowlaną. W tej sytuacji nie mógł arbitralnie (brak jakiejkolwiek dokumentacji technicznej) stwierdzić braku przesłanek do zastosowania jakiegokolwiek z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 51 Prawa budowlanego. Nieuprawnione było zatem twierdzenie organu odwoławczego, bez wcześniejszego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w świetle przepisów prawa budowlanego, w tym wykluczenia art. 51 Prawa budowlanego, iż wobec braku sprzeciwu w niniejszej sprawie oraz zgodnie z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa należało uznać, że zgłoszenie zamiaru wykonania przedmiotowych schodów zostało dokonane skutecznie, co tym samym uniemożliwiło zastosowanie w sprawie przepisów dotyczących obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. W każdym bowiem przypadku organ winien reagować na niezgodne z prawem działania. Wskazać należy, że dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji, nawet gdyby wymagała wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2004r., sygn. akt IV SA 162/03, LEX nr 158969). Odnosząc się do kwestii własnościowych, wyraźnie akcentowanych przez skarżącego, stwierdzić trzeba, iż należą one do sfery prawa cywilnego. Naruszenie prawa współwłaścicieli może być dochodzone przed sądem powszechnym, ewentualne doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy rozpatrywać z punktu widzenia prawa administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003 r., sygn. akt IV SA 523/01, Lex Polonica nr 360167, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1465/04). Ponownie rozpatrując sprawę organu nadzoru budowlanego obowiązane są wziąć pod uwagę powyższe wytyczne Sądu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.