VII SA/Wa 84/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A. R. na czynność Prezydenta m.[...] z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu skargę oddala W dniu [...] marca 2013 r. został zatwierdzony pod numerem [...] projekt stałej organizacji ruchu obowiązujący po zakończeniu budowy II linii metra na [...] wraz z ulicami: [...] na odc. [...] – [...], al. [...] na odc. [...] – [...] i [...] na odc. [...] i [...] – [...]. W związku z utratą ważności projekt ponownie zatwierdzono w dniu [...] października 2014 r. pod numerem [...] i został wprowadzony w nocy z [...] na [...] października 2014 r. dla części obszaru położonego na wschód od przejścia dla pieszych przy al. [...] na wysokości Urzędu Pocztowego [...]. W pozostałym zakresie, tj. od tego przejścia dla pieszych w kierunku zachodnim, wprowadzona została czasowa organizacja ruchu w oparciu o zatwierdzony w dniu [...] października 2014 r. pod nr. [...] projekt czasowej organizacji ruchu. Pismem z dnia [...] października 2014 r. A. R. wezwał Prezydenta m. [...] do usunięcia naruszenia prawa, związanego z zatwierdzeniem czasowej organizacji ruchu, obowiązującej od [...] października 2014 r. na ul. [...] w [...] (odcinek od ul. [...] do al. [...]) i przywrócenia stałej organizacji ruchu na tej ulicy sprzed rozpoczęcia budowy II linii metra. Kolejne pismo w tej sprawie wystosował w dniu [...] października 2014 r., wskazując na zatwierdzenie zmiany stałej organizacji ruchu nr [...]. Prezydent m. [...] pismem o znaku [...] – w aktach administracyjnych znajduje się egzemplarz bez daty – poinformował, że w jego opinii zatwierdzone rozwiązania nie stanowią naruszeń prawa oraz nie zmniejszają bezpieczeństwa ruchu drogowego. Skargę na wyżej opisane rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R., T. P., F. M., M. D., A. B. i G. K. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. P., F. M., M. D., A. B. i G. K. Skarżący A. R. wskazał, że ul. [...] (na odcinku pomiędzy ul. [...] i al. [...]) jest wąską drogą powiatową klasy L (lokalna) o zwartej zabudowie pierzejowej (oznaczoną jako 3KDL w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego). Znajduje się przy niej wiele zabytkowych budynków chronionych poprzez wpis do rejestru zabytków oraz zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przez 3 lata mieszkańcy i inni użytkownicy ulicy byli zmuszani do znoszenia ponadnormatywnego hałasu i zanieczyszczeń spowodowanych kursowaniem ulicą [...] (odcinek pomiędzy al. [...] i ul. [...]) ponad 140 autobusów-przegubowców na godzinę oraz setek pojazdów prywatnych jeżdżących ulicą pomimo zakazów. Podniósł, że z publicznych obietnic i zapowiedzi urzędników miejskich wynikało, że po zakończeniu budowy II linii metra na ulicy zostanie przywrócony stan sprzed rozpoczęcia budowy metra, jednak po zakończeniu budowy stała organizacja ruchu na ul. [...] nie została przywrócona w całości. Obowiązująca czasowa organizacja ruchu (zatwierdzenie [...]) umożliwia nieograniczony ruch tranzytowy pojazdów prywatnych przez skrzyżowanie z al. [...] na wprost w obu kierunkach, w tym ruch prywatnych linii autobusowych w relacjach międzymiastowych oraz pojazdów ciężarowych. Wprowadzono ją w nocy z dn. [...] na [...] października 2014 r. niezgodnie z przepisami, tzn. bez uprzedniego poinformowania odpowiednich służb z siedmiodniowym wyprzedzeniem. W ocenie skarżącego, zatwierdzenie czasowej organizacji ruchu w obecnym kształcie stoi w sprzeczności z deklarowanym celem wnioskującego o zmianę organizacji ruchu, tzn. przeprowadzeniu prac polegających na odtworzeniu torów w al. [...], wybudowaniu przystanku tramwajowo- autobusowego w al. [...] oraz likwidacji tymczasowych torów tramwajowych i przystanku w pobliżu cerkwi. Wskazał ponadto, że dnia [...] października 2014 r. zatwierdzono także zmianę stałej organizacji ruchu na odcinkach ul. Jagiellońskiej przed skrzyżowaniem z al. [...] oraz na skrzyżowaniu (zatwierdzenie nr [...]). Z informacji uzyskanej od Miejskiego Inżyniera Ruchu skarżący wywnioskował, że powody zatwierdzenia czasowej i stałej zmiany organizacji ruchu na wniosek Tramwajów [...] są co do zasady takie same, tzn. planowane na wiosnę 2015 r. prace odtworzeniowe w okolicy skrzyżowania. Ponieważ Tramwaje [...] nie wnioskowały o otwarcie stałego przejazdu dla ruchu tranzytowego w poprzek torów tramwajowych w al. [...], rzeczywiste uzasadnienie radykalnej zmiany stałej organizacji ruchu na skrzyżowaniu ul. [...] i al. [...] pozostaje nieujawnione w stosownej dokumentacji, a więc zatwierdzony wniosek o zmianę organizacji ruchu jest w tym istotnym zakresie wadliwy, podobnie jak w przypadku czasowej organizacji ruchu. Zdaniem skarżącego, zatwierdzenie zmiany stałej organizacji ruchu narusza przepisy prawa ponieważ: 1. wniosek o zmianę stałej organizacji ruchu został złożony przez podmiot nieuprawniony, a uzasadnienie zmiany należy uznać za nieadekwatne do zatwierdzonej organizacji ruchu, 2. nie uwzględnia ustaleń i wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r.), 3. nie uwzględnia warunków technicznych określonych dla dróg publicznych klasy L, w szczególności poprzez wprowadzenie trzeciego pasa ruchu do skrętu w prawo, dopuszczenie pasów ruchu o szerokości 3,5 m niezgodnie z warunkami technicznymi dla drogi klasy L oraz poprzez nieuzasadnioną potrzebami ruchu lokalnego rozbudowę funkcji skrzyżowania o przejazd na wprost bez istotnych ograniczeń, pomimo że skrzyżowanie znajduje się w odległości mniejszej niż wymagają przepisy, tzn. mniejszej niż 300 m pomiędzy osiami skrzyżowań [...] /[...] i [...] /[...], co narusza § 9, § 15 i § 67 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. 4. nie uwzględnia założeń zrównoważonej strategii transportowej miasta dla tej okolicy, która przewiduje ograniczanie i uspokajanie ruchu samochodowego, a także potrzeb społeczności lokalnej, w tym w zakresie ochrony przed hałasem drogowym, spalinami i szkodliwym oddziaływaniem pyłów zawieszonych, przez co narusza art. 173 i nast. ustawy z dn. 21 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska 5. w zakresie, w jakim przepisy wykonawcze umożliwiają arbitralne nieuwzględnianie potrzeb społeczności lokalnej oraz unikanie realizacji polityki transportowej miasta, a także nieuwzględnianie przepisów mających na celu ochronę zdrowia mieszkańców budynków oraz użytkowników placówek edukacyjnych zlokalizowanych przy ul. [...], ochronę środowiska i dóbr kultury, są one niezgodne z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, które nakazuje uwzględnienie przez przepisy wykonawcze w szczególności potrzeb społeczności lokalnej, co wyklucza możliwość potraktowania tych potrzeb jako przesłanki fakultatywnej oraz są w inny sposób niezgodne z przepisami ustaw oraz konstytucji dotyczącymi ochrony zdrowia, środowiska i dóbr kultury, 6. zmniejsza bezpieczeństwo ruchu drogowego na ulicy poprzez utworzenie stałego korytarza tranzytowego dla ruchu międzydzielnicowego i międzymiastowego na drodze do tego nieprzeznaczonej i nieprzystosowanej technicznie. Zwiększony ruch drogowy, w tym przez pojazdy o dużej masie całkowitej, na wąskiej ulicy o zabudowie pierzejowej i związany z nim hałas drogowy, a także zwiększone zanieczyszczenie powietrza spowoduje trwałe pogorszenie jakości życia mieszkańców i spadek wartości nieruchomości oraz stanowi zagrożenie dla budynków zabytkowych. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej czynności i nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ustosunkował się do zarzutów skargi. Zdaniem organu, uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2010 r. nie zawiera zapisu mówiącego o niedopuszczalności umożliwienia przejazdu na wprost ul. [...] na skrzyżowaniu z al. [...]. Organ wskazał, że po zakończeniu prac związanych z budową centralnego odcinka II linii metra organizacja ruchu na ul. [...] została przywrócona do stanu pierwotnego, tj. sprzed rozpoczęcia prac. Zmiany organizacji ruchu na ul. [...] dotyczą wyłącznie skrzyżowania ul. [...] z al. [...]. Po zakończeniu prac związanych z budową centralnego odcinka II linii metra ruch komunikacji publicznej został wyeliminowany z ul. [...] i taki stan utrzymuje się do dnia udzielenia odpowiedzi na skargę, tj. [...] stycznia 2015 r. Stwierdził, że projekt organizacji ruchu został zaopiniowany przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], Wydział Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, Burmistrza Dzielnicy [...], Zarząd Transportu Miejskiego oraz Tramwaje [...] sp. z o.o. i proponowana organizacja ruchu nie została przez te podmioty zakwestionowana, zatem nie może być sprzeczna z polityką transportową m. [...]. Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy projekt organizacji ruchu został wykonany na zlecenie Tramwajów [...] sp. z o.o. oraz zaopiniowany przez tę instytucję oznacza to, że złożona do zatwierdzenia organizacja ruchu polegająca na umożliwieniu przejazdu na wprost ul. [...] na skrzyżowaniu z al. [...] została ustalona z zamawiającym (spółką Tramwaje [...]) i o zatwierdzenie takiej organizacji ruchu zamawiający wnioskował. W ocenie organu, wniosek o zmianę stałej organizacji ruchu został złożony przez podmiot uprawniony zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r., nr 177, poz. 1729). Organ przyznał, że organizacja ruchu nie spełnia warunków dla dróg klasy L określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w zakresie: szerokości pasów ruchu – w celu dostosowania ul. [...] i jej wlotu do wymogów rozporządzenia niezbędna jest jej gruntowna przebudowa, co nie było zakresem projektu; wydzielenia pasa do skrętu w prawo – likwidacja wydzielonego pasa do skrętu w prawo powodowałaby pogorszenie warunków ruchu na wlocie ul. [...], a tym samym wzrost uciążliwości ruchu kołowego dla mieszkańców (hałas, spaliny); odległości między skrzyżowaniami – warunek ten jest w praktyce niemożliwy do spełnienia w przypadku istniejącej w [...] sieci drogowej. Jednocześnie poinformował, że do projektów organizacji ruchu nie ma obowiązku załączania i wykonywania analiz wpływu na środowisko, zabytki i jakość życia mieszkańców. W ocenie organu potrzeby społeczności lokalnej znane są zarządcy drogi i z tego względu opinia zarządcy drogi do projektu organizacji ruchu jest równoznaczna z wyrażeniem potrzeb społeczności lokalnej. Wreszcie, organ wskazał, że złożone do zatwierdzenia projekty organizacji ruchu o numerach [...] oraz [...]) spełniały wszystkie warunki formalne, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 26 czerwca 2014 r., sygn. I OPS 14/13 podjął uchwałę wyjaśniającą, że zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4,5,6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzenia ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym prezydent miasta zarządza ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych. Realizując zadania z zakresu zarządzania ruchem jest uprawniony na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23.09.2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem, do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, opracowywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzenia organizacji ruchu. Żaden z przepisów powołanego rozporządzenia nie określa wyraźnie formy prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu, nie czynią tego też przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym. W orzecznictwie przyjmowano jednak jednomyślnie, że akt taki podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, oraz że nie ma cech decyzji czy postanowienia, nie jest też pisemną interpretacją przepisów wydawaną w indywidualnej sprawie, ani aktem prawa miejscowego, jak i aktem nadzoru (por. cytowana wyżej uchwała NSA I OPS 14/13). Akty tego rodzaju podlegają kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, że można wnieść skargę na taki akt w przypadku jego niezgodności z prawem, po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., Nr 142, poz. 1515) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwały lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Tak skonstruowany przepis istotnie rzutuje na legitymację skarżącego, który składając skargę musi wykazać, że został naruszony jego własny interes prawy. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wywodzić się musi z prawa materialnego administracyjnego, gdyż skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z której swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy. Drugim wymogiem materialnym art. 101 ust. 1 jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienia, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej (por. wyrok NSA z dnia 14.04.2011 r., sygn akt I OSK 5/11 dostępny ). Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podnoszone w skardze zarzuty dotyczą wyłącznie sprzeczności z obowiązującym prawem aktu wprowadzającego zmianę organizacji ruchu na wskazanych odcinkach dróg. Oznacza to, że skarżący nie wykazał własnego interesu prawnego chronionego normą materialnego prawa administracyjnego, co najwyżej można mówić o ewentualnie naruszonym interesie faktycznym. Skoro w sprawie brak jest po stronie A. R. interesu prawnego trudno mówić o jego naruszeniu, a tym samym posiadanie legitymacji do wniesienia skargi. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.