VII SA/Wa 841/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. L. B. wniosła o "stwierdzenie nieważności decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oddział w [...] Inspektorat w [...] z dnia [...] grudnia 2007 roku w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego z funduszu chorobowego w kwocie 4216,75 zł za okres od 23 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz odsetek w kwocie 190,23 zł". Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w okresie orzeczonej niezdolności do pracy L. B. prowadziła działalność gospodarczą. Z uwagi na to decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku chorobowego z funduszu chorobowego w kwocie 4216,75 zł za okres od 23 maja 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. oraz odsetek w kwocie 190,23 zł. Od wymienionej decyzji L. B. wniosła odwołanie do Sądu Okręgowego w [...], który wyrokiem z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt [...], odwołanie oddalił. Pismem z dnia [...] lutego 2009 r. strona wniosła skargę do Sądu Rejonowego w [...] o wznowienie postępowania w sprawie odwołania od decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] Wydział [...] Pracy i Ubezpieczeń Społecznych odrzucił skargę o wznowienie postępowania. W związku z powyższym organ uznał, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, od której zostało wniesione odwołanie do sądu oraz nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na wniosek strony w przypadku, gdy przepis prawa dopuszcza tylko działanie z urzędu i odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła L. B. Zarzuciła przedmiotowej decyzji, że została wydana przez niewłaściwy organ, ponadto wskazała na wadliwość decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r, polegającą na naruszeniu przepisu art. 84 ust. 1 ustawy dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, będącego podstawą prawną decyzji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], działając na podstawie art. 157 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., znak: [...], ponawiając argumentację jak w decyzji z dnia [...] września 2009 r. Skargę na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła L. B., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że powołany przez organ przepis art. 83a ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, dotyczy uchylenia, zmieniania lub unieważniania decyzji przez Zakład wydający decyzję, a nie organ odwoławczy, jakim jest Prezes ZUS. Podniosła, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia. Zgodnie z art. 66 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w postępowaniu administracyjnym organem wyższego stopnia w stosunku do terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu jest Prezes Zakładu. W jej ocenie, niedopuszczalne jest nadto, aby decyzję w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wydawał z upoważnienia Prezesa ZUS organ terenowy. Zauważyła również, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd stwierdził, iż skarga powinna zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z rażącym naruszeniem prawa, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności i wyeliminowaniem z obrotu prawnego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2k.p.a. Wskazać należy, że wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, LEX nr 51233, z 26 września 2000r., sygn. akt V SA 2998/99, LEX nr 51249 oraz z 5 października 2000r., sygn. akt III SA 2244/99, LEX nr 47084). Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. Wskazać należy, iż jedną z podstawowych zasad, jaką powinny kierować się organy administracji publicznej jest zasada praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to, że obowiązkiem organów jest działanie w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania normę prawną, prawidłowe ustalenie znaczenia tej normy, niewadliwe dokonanie subsumcji oraz prawidłowe ustalenie następstw prawnych. Dotyczy to zarówno prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego jak i prawa procesowego (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt 55/00 nr LEX 75523). Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni jest podporządkowany zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 k.p.a., która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego odwołania bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez organ I instancji, przy zastosowaniu tylko i wyłącznie takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 k.p.a. Wskazany przepis zawiera bowiem wyczerpujące wyliczenie rozstrzygnięć, jakie mogą być wydane przez organ rozpatrujący odwołanie, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a. w przypadku rozstrzygnięć merytorycznych organ odwoławczy albo utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję (§ 1 pkt 1), gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ odwoławczy uznaje w całości rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (§ 1 pkt 2), gdy widzi potrzebę skorygowania wad prawnych decyzji I instancji, wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych, lub gdy w toku postępowania nastąpiła zmiana tych okoliczności, mająca wpływa na rozstrzygnięcie istoty sprawy. Organ odwoławczy w ramach art. 138 § 1 k.p.a. może także uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie I instancji (§ 1 pkt 2) albo umorzyć postępowanie odwoławcze (§ 1 pkt 3). Tak ustawowo określone rodzaje rozstrzygnięć są wiążące dla organu rozpoznającego odwołanie, bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Każde inne rozstrzygnięcie, zapadłe w wyniku złożonego odwołania, bądź wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest zatem niedopuszczalne. Wskazany art. 138 § 1 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów zakończenia odwoławczego postępowania administracyjnego i w tym zakresie nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wobec powyższego, rozstrzygnięcie podjęte przez organ odwoławczy nieprzewidziane w katalogu ujętym w art. 138 k.p.a. uznać należy za rażąco naruszające prawo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego stanowi oczywiste i wyraźne zaprzeczenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych w zakresie mającym w sprawie zastosowanie przepisów art. 138 k.p.a. Treść sentencji decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...], jednoznacznie wskazuje, że jest to rozstrzygnięcie nieprzewidziane w katalogu zamieszczonym w art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy jego rozstrzygnięcie pokrywało się z rozstrzygnięciem organu I instancji winien był bowiem, utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Konsekwencją prawną jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. W świetle powyższego, poza sferą rozważań Sądu leży ocena zasadności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Na marginesie podnieść należy, że zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2009 r., jak i z dnia [...] września 2009 r. wydana została przez właściwy organ, jakim jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się bowiem upoważnienia dla pracowników Zakładu do wydawania decyzji w jego imieniu. Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2008 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 28, poz. 164), Prezes Zakładu może udzielić takiego upoważnienia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.