VII SA/Wa 844/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...[ w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...] (sprostowanym postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...])[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", organ odwoławczy") po rozpatrzeniu zażalenia D. S. (dalej: "skarżący") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 1333 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", organ I instancji") z [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Postanowienie [...] WINB zostało wydane w poniższym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wnioskiem z 16 września 2019 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie użytkowania lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku Wspólnoty Mieszkaniowej M. w W. Wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 27 września 2019 r. W dniu 7 maja 2020 r. przeprowadzono czynności kontrolne w części frontowej budynku przy ul. M., w wyniku których ustalono, że na parterze budynku funkcjonują dwa lokale użytkowe, apteka oraz agencja nieruchomości. W części frontowej (...) z lokalami mieszkalnymi, na niektórych drzwiach widoczne tabliczki informujące o prowadzonej działalności (lokal [...]). Budynkiem zarządza Wspólnota Mieszkaniowa M. w W. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2020 r. PINB - na podstawie art. 61a k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie, z uwagi na wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł zażalenie. [...] WINB, postanowieniem z [...] października 2020 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia wskazując, że zostało złożone przed skutecznym doręczeniem postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy zalecił PINB doręczenie skarżącemu postanowienia PINB nr [...] - zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. Dopiero bowiem od skutecznego doręczenia rozstrzygnięcia bieg rozpocznie termin na wniesienie środka zaskarżenia. PINB nadał do skarżącego - za pośrednictwem platformy ePUAP - podpisane elektronicznie postanowienie z [...] lipca 2020 r., nr [...]. Na doręczone postanowienie, skarżący wniósł zażalenie. Ww. postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...], (sprostowanym postanowieniem z [...] marca 2021 r., nr [...])[...] WINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] lipca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zaskarżone postanowienie PINB jest prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych w budynku frontowym przy ul. M. w W. Skarżący jak sam wskazuje jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku frontowym przy ul. M. w W. Natomiast ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład tego budynku jest reprezentowany przez Wspólnotę Mieszkaniową ww. budynku, na co też wskazuje skarżący we wniosku z 16 września 2019 r. i uzasadnieniu zażalenia. [...] WINB stwierdził, że we wniosku z 16 września 2019 r. skarżący podniósł, iż fakt wykorzystywania lokali mieszkalnych na usługi i hostel doprowadził m.in. do wzrostu użytkowania części wspólnych oraz braku "możliwości sprawowania faktycznej kontroli nad osobami nie będącymi "stałymi" mieszkańcami." W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał jednak własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby wzięcie go pod uwagę jako strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego skarżący posiada jedynie interes faktyczny, zaś ewentualnie uznanie skarżącego za stronę postępowania byłoby możliwe w przypadku, np. kiedy sprawa dotyczyłaby stanu technicznego lokalu lub robót bezpośrednio oddziałujących na lokal, którego właścicielem jest skarżący. Na ww. postanowienie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie uznał, iż skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu na podstawie następujących przesłanek: niewykazania interesu prawnego lub obowiązku oraz że jako członek wspólnoty mieszkaniowej jest on reprezentowany przez zarząd wspólnoty. Skarżący zarzucił, że [...] WINB badając interes prawny lub obowiązek, skupił się na "interesie prawnym" a pominął "obowiązek", pomimo iż oba z tych warunków są spełnione na podstawie przepisów ustawy o własności lokali, a w szczególności jej art. 27. Dalej wskazał, że w zażaleniu wykazał również wyraźnie interes ekonomiczny, na podstawie art. 12 ust. 3 ustawy o własności lokali. Badanie tego interesu zostało przez [...] WINB pominięte. [...]WINB stwierdził, iż przekonanie skarżącego o zwiększonych kosztach utrzymania nieruchomości wspólnej jest subiektywne, ale w żaden sposób nie odniósł się do tego, iż uznanie skarżącego za stronę w sprawie jest właśnie sposobem na zobiektywizowanie tych przekonań. Zdaniem skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż funkcjonowanie zarządu wspólnoty mieszkaniowej mającego kompetencje do jej reprezentowania, pozbawia członków wspólnoty do realizacji swoich praw właścicielskich. Skarżący wniósł o uznanie go za stronę postępowania oraz zwrot kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2020 r. odmawiające skarżącemu wszczęcia, na jego wniosek, postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych w budynku frontowym przy ul. M. w W. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia organu I instancji stanowi art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Zgodnie z zastosowanym w sprawie art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Co przy tym istotne, ugruntowane jest już stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym przepis ten - w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie. Natomiast gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania złożonego procesu wykładni czy podjęcia określonych czynności, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Właściwe rozumienie unormowania zawartego w art. 61a § 1 k.p.a. musi więc prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty. W piśmiennictwie wskazuje się, że "oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy. Zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że postanowienia organów obu instancji nie naruszają przepisów prawa, a dokonaną przez organy ocenę przymiotu strony skarżącego należy uznać za prawidłową. Stroną, zgodnie z art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, iż o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek. Istnienie interesu prawnego oznacza wykazanie i ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności lub zaniechania organu (np. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Chodzi zatem o ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia wymaga przy tym, że na gruncie przepisu art. 28 k.p.a. nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz interes ten musi mieć charakter prawny. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania danej decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, polegający na tym , że dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wykazać normy prawa materialnego z którego ten interes wywodzi. Skarżący jest właścicielem lokalu nr [...] w budynku frontowym przy ul. M. w W. (nr [...]). Jak sam wskazał budynkiem zarządza Wspólnota Mieszkaniowa M. (Front). Skarżący podniósł m.in., że nastąpił wzrost użytkowania części wspólnych nieruchomości, w szczególności klatki schodowej (lokale prowadzące działalność gospodarczą w dużej mierze generują nieproporcjonalny ruch na klatce). Z akt sprawy wynika (pismo PINB z 21 sierpnia 2020 r.), że organ I instancji prowadzi postępowania wyjaśniające w sprawie ustalenia czy doszło do zmiany przeznaczenia lokali mieszkalnych nr [...]. Dla ustalenia interesu prawnego skarżącego istotne jest to, że przedmiotem sprawy jest podejrzenie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości (części lokali w budynku frontowym przy ul. M. w W. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że w przypadku budynków wielomieszkaniowych, za stronę w postępowaniu uznawana jest - co do zasady - wspólnota mieszkaniowa (ułomna osoba prawna), która reprezentowana jest przez właściwy organ (zarząd wspólnoty). Nie można jednak wykluczyć sytuacji, że właściciel konkretnego lokalu znajdującego się w danym budynku wielolokalowym także uzyska przymiot strony w takim postępowaniu. Istotne jest jednak to, że dla uzyskania przymiotu strony przez właściciela lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku, w którym funkcjonuje wspólnota mieszkaniowa, konieczne jest wykazanie, że zmiana przeznaczenia obiektu lub jego części (o ile nastąpiła) wywiera bezpośrednio wpływ na indywidualne prawa i obowiązki związane z funkcjonowaniem jego lokalu mieszkalnego, w tym na prawo własności. W niniejszej sprawie nie sposób jest się doszukać takiej bezpośredniej zależności. Skarżący nie wykazał, w jaki sposób ewentualne odmienne korzystanie z lokali mieszkalnych ogranicza możliwość korzystania z lokalu, będącego jego własnością. Zdaniem Sądu, powyższe nie ogranicza skarżącego w korzystaniu z należącego do niego lokalu, ani też nie stanowi bezpośredniej ingerencji w prawo własności. Zasadnie wskazał organ odwoławczy, że w tym przypadku, stroną takiego postępowania będzie Wspólnota Mieszkaniowa, zaś skarżący posiada wyłącznie interes faktyczny. Biorąc powyższe pod uwagę nie można zarzucić organom orzekającym naruszenia przepisów procesowych. Stwierdzić bowiem należy, iż wobec słuszności zastosowania przez organ I instancji art. 61a § 1 k.p.a., organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym - art. 119 p.p.s.a.